关于事业单位编制外用工问题的探讨

杨泓

关于事业单位编制外用工问题的探讨

杨泓

一、事业单位概况

所谓事业单位，在国务院《事业单位登记管理暂行条例》中的定义是：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。我国的事业单位，是一个非常特殊的现象，它既不同于国家政府机关，也不同于国外的非营利组织（N P O ）或者非政府组织（N G O），其管理模式具有中国特色。它分布面广，涉及领域宽，人才资源密集，对国民经济和社会发展起着重大的推动作用。

事业单位是国家机构的分支，一般分为行政执行类、生产经营类和社会服务类；按照资金来源分为全额拨款、差额拨款和自收自支三种形式。事业单位是相对于企业单位而言的，区别在于不以盈利为直接目的，其工作成果与价值不直接表现或主要不表现为可以估量的物质形态或货币形态。

中华人民共和国成立之初，中央人民政府就使用了事业单位的概念，并把事业单位纳入国家组织机构的管理范围，通过编制管理实现对事业单位人员的调配和资源控制。事业单位编制，是事业单位用人的核心制度，在把住进人关、提高人员素质等方面发挥过重要作用。但近些年，一些事业单位随意超编进人、虚报冒领“空饷”等现象屡有发生，并最终导致人浮于事、近亲繁殖等一些不正常现象。特别是随着经济建设规模的扩大化和产业的多样化，事业单位的人员编制制约了对人力资源需求的满足，影响了人才队伍的建设和发展。

二、编制外用工引发的问题

这几年，事业单位为适应职能调整和发展需要，当编制内人才不能满足业务发展需求时，通过采用编制外用工的方式弥补人员的不足，同时也增加了单位用人的灵活性。随着事业单位编制外人员日益增多，编制外人员已成为一些单位开展工作的重要力量，对本单位整体工作的推进起到了积极作用：一是有效补充了编内人员的严重不足；二是已成为行业发展的重要生力军；三是促使编内人员有压力，提高了员工队伍的整体素质。

尽管大部分编制外人员都能够兢兢业业、忠于职守，但由于编制外管理模式缺乏政策依据，在用工管理方面还存在着计划性不强、用工渠道比较混乱、管理服务不规范等问题，给单位的人力资源管理带来了隐患；同时在日常管理的应用中，对于编制外人员录用条件及方式、收入待遇、考核激励等方面仍缺乏制度规范，管理的随意性较强。特别是当编制内员工与编制外员工共存一体时，无论是从管理者的角度，还是编制外员工个人的情感上，都产生了相应的问题。主要表现在：

1、归属感的缺失。编制内员工由于身份固定，与单位的关系可谓是一荣俱荣，一损俱损。他们很容易认可和遵循所在单位的企业文化，除个别混日子的员工外，大部分员工具有主人翁意识，愿意通过自己的努力为单位的发展做出贡献，很自然地将自己的命运和单位的前景联系在一起；而编制外员工与单位的关系是聘用关系，无论采取哪种合同方式，都是有时间约定的。他们一般只是以做好本职为己任，总是有一种“临时工”的感觉，被动的执行所在单位的规章制度，很难从内心深处真正融入现单位的企业文化，缺乏参与到单位发展进程当中的积极性。在工作过程中，他们一般只关注与本职工作和个人利益相关的事情，至于单位今后如何发展、向什么方向发展，都不太关心。由于他们没有归属感,一旦掌握了一技之长,就会流动到更中意的单位和岗位。

2、薪酬的差异。从待遇上看，身份不同，导致执行的工资标准、福利标准也不同。一般而言，编制内员工参照公务员的工资系列和福利标准，工资项目繁多，福利覆盖全面；而编制外员工执行的是单位专门为他们制定的薪酬制度，薪酬结构简单，福利水平偏低。同时缺乏激励机制，即使干的比较出色，也得不到相应的奖励。

3、稳定性的失衡。编制内员工无论是思想情绪、还是岗位安排，在主客观上都处于一个相对稳定的状态，不会因为担心工作的不稳定而分心，大部分人都能静下心来去工作，还有少部分人由于手捧“铁饭碗”，不求上进，处于“混日子”的状态；而编制外员工则经常处于紧张、甚至焦虑状态，每当一项工作任务完成后，就会忧虑是否还会被继续留用或是被调配到自己不喜欢的岗位，遇到事情也会比较敏感。由于他们心绪不定，思想波动大,工作热情低,普遍认为工作是临时的, 对工作缺乏爱岗敬业精神,对组织缺少向心力和凝聚力,对未来丧失追求和信心，因此很难集中精力去工作，不利于激发个人潜能和才智的有效发挥。

4、个人成长的制约。编制内员工由于相对稳定，在单位提职、调资、培训、出国等方面，都很容易被顾及到；而在编制外人员的管理上客观存在“重录用，轻培养”、“重使用，轻激励”等现象，在学历再教育、业务培训、外出考察、选举推荐等诸多权利方面，单位关心重视不够，给编制外人员造成了低人一等的感觉，使编制外员工的个人成长受到限制。

5、心里失衡。编制外和编制内存在一条不可逾越的鸿沟。编制外人员存在“进入难”，一些优秀的编制外人员想进却进不来；而一些素质差、工作业绩平平的在编人员，占着编制却发挥不了作用，形成了“出去难”。这样不仅给编制外人员心理上带来了压力，让他们“干而无望”，影响了积极性的发挥，而且不利于留住优秀的编制外人员，一旦有机会，他们就会选择辞职不干，这种编制外人员队伍的不稳定性，也给单位工作带来了被动。

三、解决编制外用工问题的途径

编制外用工模式，是事业单位体制改革的重要内容，关系到单位改革发展稳定大局和劳动者的切身利益，加强编制外人员管理，既是依法规范劳动用工行为、建立健全劳动力市场体系的必然要求，也是构建社会主义和谐社会的重要内容。

1、完善事业单位编制外人员管理制度

随着我国事业单位改革的推进，国家和各方主管部门应该对事业单位编制外管理模式予以重视，并在相关的制度建设中给予政策的支持，尽快出台相关的政策。近年来，在事业单位普遍采用的劳务派遣制度也是一种用工方式。

劳务派遣在人力资源界一般称之为人力派遣或租赁，在德国、日本以及我国台湾地区等国家和地区的劳动法学界一般称之为劳动派遣。劳务派遣是一种劳动关系和用人主体相分离的多元化、灵活性、弹性化的用人模式，其实质就是用人单位根据需要委托劳务派遣公司招聘人员并派遣到本单位的用工形式。在这种用工形式里，劳务派遣公司与用人单位签订派遣协议，建立有偿服务关系，形成劳务合作关系；用人单位向派遣机构租赁劳动力，用人与管人相分离。派遣机构按照用人单位的条件和要求招聘员工，并与之签订劳动合同，建立劳动关系；为其发放工资，缴纳社会保险，以及档案管理、职称评审或技能鉴定、解聘辞聘续聘、劳务纠纷等其他劳动保障事务，但不直接使用员工。用人单位只负责派遣制员工的工作安排和管理，不与之签订劳动合同，不建立劳动关系。派遣制员工同时接受派遣机构和用人单位对其岗位的双重管理，作为派遣机构的员工，他们必须按照用人单位要求完成工作任务。

劳务派遣这种用工方式，能够较好地解决事业单位自主招聘、自主管理的弊端，使编制外人员在管理形式上获得法律的保障。

2、规范编制外用工的管理主体

事业单位编制外人员管理是事业单位人力资源管理工作的重要部分，其用工主体应该按照法律规定明确归属单位法人，或者是法人授权的管理部门，通常为人力资源管理部门。事业单位对编制外管理人员的主体必须进行规范，否则事业单位将面临着诸多风险。应该加强事业单位编制外管理人员的报备和管理工作，并统一进行管理，严禁事业单位其他组织在未经批准的情况下使用编制外人员，并进一步明确非法用工的责任，对于非法用工单位进行问责。劳动主体的明确有助于事业单位对编制外人员整体情况的掌握；有助于事业单位对编制外人员的规范管理；有助于减少事业单位与编制外人员之间的劳动争议。

3、规范薪酬体系，实现按岗定酬

逐步规范在编员工和编制外人员的薪酬体系，按照“不同岗位、不同任务、不同薪酬”的原则制定薪酬制度。在具体实施中，要注意把握：一是参考当地社会劳动力的平均水平,结合单位支付能力,抛开人员身份的限制，根据岗位确定薪酬标准；二是建立工资晋升机制,激励员工立足岗位建功立业；三是建立年终绩效奖励制度, 让员工看到自己的辛勤付出得到认可，达到“待遇留人”的目的。只有让编制外员工觉得自己有盼头、单位有靠头、事业有奔头，才能稳定人才队伍，提高单位的核心竞争力。

但对于全额拨款的事业单位来讲，由于受到资金来源和工资总额的限制，基本无法实现“同工同酬”。对于差额拨款和自收自支的事业单位而言，是有一定的资金来源渠道和使用上的灵活性的。如果要从根本上实现编制外人员与在编员工“同工同酬”，事业单位的财务体制改革是前提。

4、建立统一的人才培养机制

无论在编员工，还是编制外员工，都应视为单位发展的栋梁，在技能培训、学历再教育、提职升迁、晋级调资等方面都要一视同仁、机遇相等，让大家看到自己努力的前景，明确发展目标，实现个人事业发展与单位共同发展。

5、设置专用资金

事业单位编制外用工是社会发展的必然，如果不进行规范管理，既不利于事业单位的发展，也不利于国家的和谐稳定发展。因此在考虑事业单位的发展过程中，尤其是事业单位经费分配的过程中，应该对编制外人员设置专用资金，比如建立事业单位编制外人员保障基金，用于保障一旦发生的劳动争议。而在事业单位各种改革尝试中，对资金分配上进行事先预算，以解决编制外人员管理经费的问题

总之，事业单位编外用工的管理是任何事业单位都不得不面对的实际问题，随着事业单位改革的不断深入，编制外人员的管理矛盾将更加突出，如何使编制外人员管理制度化、规范化、法制化，将是事业单位管理和事业单位改革成败的关键。

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.13.076