媒体运作能力的提升与政府形象的塑造

□ 李小园

现代媒体的快速发展以及信息传递方式的革命性变革，极大地改变了政府行为的外部环境。如何适应媒介化社会的发展趋势，克服对现代媒体的抵触、防范心理，积极主动地建构政府与公众基于传媒信息平台的良性互动关系，加强政府形象的媒体传播体系建设，不断优化媒体应对的策略，已经成为各级地方政府塑造自身良好形象，增强自身合法性的重大途径。

一、政府形象及其形塑的可能性空间

在区域竞争日趋激烈的今天，政府形象已经成为政府最重要的“软实力”和“社会资本”。一个政府如果能够同公众保持密切的互动联系，积极回应公众的公共需求，有效地履行自己的职责，就会得到公众的广泛信任，树立起自身良好的形象，政府行为就会得到公众的广泛理解、支持和配合，政府行为的社会交易成本就会因此而大大降低。哈佛大学教授约瑟夫·奈曾提出了一个产生重要影响的“软实力”概念，用以表征国家在精神层面的竞争力。在国家竞争层面，约瑟夫·奈的“软实力”概念指的是一个国家的导向力、吸引力和感召力，即一种同化式的实力。如果说政府的“硬实力”主要体现为其拥有的实现行政意图的行政资源和行政能力的话，那么，政府的“软实力”则主要体现在政府在公众心目中的形象，以及政府凭借同公众的信任关系所拥有的感召力。

政府形象就是政府的综合素质、行为过程及施政业绩在公众心目中所形成的整体印象和总体评价，是政府的知名度和美誉度的反映。从根本上讲，良好的政府形象是由政府管理体制、组织结构、行为过程、运行效能、人员素质等诸多客观因素共同决定的，具有一定的的客观实在性。在现代公共服务型政府的角色定位和体制框架下，政府形象的好坏，从根本上讲，取决于政府的管理活动在多大程度上反映了公众的利益诉求，在多大程度上满足了公众的公共服务需求。政府要想获得良好的社会评价，塑造出良好的形象，就必须按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，深化体制改革，建立健全权责匹配、决策科学、执行顺畅、监督有力的管理体制，通过自身行为的优化、效能的提升，塑造出有效政府、服务政府、信用政府、法治政府、廉洁政府的形象。

强调政府形象建设必须立足于政府自身行为的优化，并不意味着政府形象是与公众主观评判无涉的某种客观实在性。事实上，政府行为同公众的认知往往存在着相当大的差异。一方面，政府运作是一个复杂的过程，普通民众无法掌握政府运作具体过程所包含的丰富信息。随着现代社会关系日趋复杂化，政府治理的日益专业化，这种现象变得更为突出。在政府行为的认知上，政府与公众之间总是存在着极大的信息不对称现象，公众对政府的所作所为的认识总是有限的。另一方面，政府行为及其效果是众多部门、众多工作人员行为的总和，而社会个体则总是从自身同政府部门或政府的某个工作人员打交道过程中形成的切身感受来评判整个政府，而不可能对政府的行为及其效果作出全面、客观的评价。因此，同样的政府作为，不同的人出于不同的经历和遭遇，完全可能作出截然不同的评价，甚至同一个人在不同的情境下也会形成对政府不同的主观感受。有调查表明，72％的成年美国人一年中至少与一个政府机构打过交道，大约 1/3的人与更多的政府机构打过交道。接触最频繁的是税务官、学校行政人员和警察。公众正是在这种具体的个性化行为过程中，从政府工作人员的行为、态度的细节之中，形成自己对政府的直观印象的。一个政府工作人员的官僚作风，就足以给受到伤害的社会个体留下对整个政府的坏印象。“无论在学校里讲授的政府制度观点是多么积极，一个公民如果被警察折磨，被福利机关忽视，或者被不公平地征税，是不会对政府当局有多大好感的。”①阿尔蒙德、小鲍威尔：《当代比较政治学——世界展望》，商务印书馆 1993年版，第 49页。

政府形象的公众主观认知成份，决定了政府形象具有相当大的人为塑造空间。政府形象的传播，归根到底有两种方式，即体现在政府行政过程之中的人际形象传播，以及传播媒介对政府行为的解读、传播。政府的所有行为过程，都交织着各种人际交往。政府部门、政府工作人员在履行职责的过程中，通过其行为、态度及办事的效果，无时不在地传播着政府的形象。因此，毫无疑问，政府形象首先是“做”出来的，而不是“说”出来的。②刘小燕：《政府形象传播的理论框架》，《现代传播》2005年第 4期。正如阿瑟·W ·佩奇的公关原则所揭示的那样，“公众对一个组织的感知和认识 90％取决于其所作所为，10％取决于其所言所说”。③格伦·布鲁姆、艾伦·森特、斯科特·卡特里普：《有效的公共关系》，华夏出版社 2002年版，第 109页。与此同时，大众传播媒介对政府行为的阐释对于政府最终在公众面前的形象建构也起着十分重要的作用。一是传播媒介对政府行为的解读，会以民众喜闻乐见的方式，传递政府“要做什么事”、“正在做什么事”、“做了什么事”，以及政府做事的用意、将要实现的目标等丰富信息，这将在很大程度上缓解公众与政府之间的信息不对称现象；二是传播媒介对政府行为的解读，本身就是对政府行为的聚焦，媒体对相关话题的报导、讨论，会吸引公众一起来共同关注政府的行为，产生政府行为及政府形象传播的放大效应；三是媒介对政府行为的解读方式，包括说什么、怎么说，实际上都在建构某种政府形象，并以其特有的方式传递给社会公众，左右公众对政府的认知。

随着互联网的迅猛发展，人类进入到了一个前所未有的媒介化时代，社会生活、社会事件甚至个人私密信息都可以在媒介上展露。媒介通过对社会事件的聚焦、舆情的营造以及爆炸式的信息传递，正在对社会现实生活产生越来越大的影响，成为左右人们视线、左右人们对真实世界的感观的决定性力量。现代舆论学奠定者李普曼 （W alter L ippm ann）就此提出了“两个环境”理论，即现实环境和虚拟环境。李普曼认为，现代社会越来越巨型化和复杂化，人们由于实际活动的范围、精力和注意力有限，不可能对与他们有关的整个外部环境和众多的事情都保持经验性接触，对超出自己亲身感知以外的事物，人们只能通过各种传播媒介提供的信息去把握。问题在于，媒介的“产品”，即新闻信息，并不像人们通常所理解的那样是对客观世界的镜像式再现，而不过是传媒控制者揉和一个个貌似客观的事实“碎片”形成的拼图，其中不仅夹带了种种主观意图，而且隐藏着巨大的价值陷阱。更为严重的是，当人们依照媒介上所呈现的画面来进行判断的时候，这种画面本身还会自我放大，逐渐向那个可能并不真实存在的世界靠拢，于是虚拟就演变成了某种现实。①参见马凌：《媒介化社会与风险社会》，《中国传媒报告》，2008年第 2期。

“虚拟环境”的出现既给政府形象的塑造产生了重大挑战，同时也给政府借助于媒介人为地塑造自身的形象提供了前所未有的空间。概言之，在媒介化的时代，公众对政府行为的感知、价值评判，以及政府形象建构将在越来越大的程度上取决于政府在大众传媒面前的展示。这样，政府如何对待媒体、如何利用媒体，就成为政府形象塑造的关键所在。

二、政府形象塑造中的媒体运作：功能与问题

现代媒体是政府行为的“聚光灯”和“扩音器”，它既可以极大地放大政府施政行为的亮点，也可以将个别政府工作人员的丑恶言行建构和放大成为整个政府的负面形象。杭州市近些年来在推进服务型政府建设，改善城市基础设施建设，以及增进政府与公众的互动等方面投入了巨大的精力，也取得了显著的成就，成为近些年来服务型政府建设的一个倍受瞩目的样本。然而，就是这样一个享有较高美誉度的城市和它的政府，2009年却因一起交通肇事事件引发了所谓的“70码事件”，从而使自己的形象受到了极大的伤害。这足以说明，在媒介化时代，媒体在塑造政府形象上具有不可低估的巨大影响力。

媒体作为沟通公众与政府之间的桥梁，其所提供的巨量信息，在很大程度上改变了公众对政府的认知模式。从某种意义上讲，现代社会的公众主要是通过媒体展示的政府形象来认识、评判政府的。海瑞克·史密斯在《权力游戏》中曾经感叹：“今天选民们决定对政客的支持，不是看政策的内容，而是由他们对政客的感觉来决定，像政客的信念、感情、品德及工作热忱等”，“他们寻求一位银幕的英雄。”②海瑞克·史密斯：《权力游戏》，中国言实出版社 1997年版，第 338—340页。为适应这种政治英雄需求，美国在政治英雄的塑造上曾不遗余力。里根时代，白宫在总统的形象设计师建议下，曾专门更换了白宫椭圆形办公室的米色窗帘，进而以 2万美元装饰一套灯光设备，以加强窗外花园的背景光线，使得老迈的里根总统看起来年轻了 10岁。

相形之下，利用现代传媒塑造和传播政府的良好形象，在我国还处于起步阶段，甚至还没有引起足够的重视。从不少地方的实际情况来看，一些地方政府的形象传播还处于“应急性辩解”的状态，对政府形象的维护还相当被动、生硬。概括地讲，目前地方政府在利用媒体进行形象塑造方面存在的突出问题主要有：

一是缺乏政府形象管理及政府公关的整体理念。受传统全能主义国家政治思维的影响，不少地方政府的施政行为还相当普遍地存在着将自身视为公众事务的主宰者，习惯于发号施令、指手划脚的倾向，政府部门往往缺乏以平等的姿态，主动增进与公众的沟通，争取公众对政府行为的理解和配合的意识。目前，地方政府既没有专门从事公共关系的机构，更没有一整套对政府形象进行统一设计和有效传播的管理体系，相关工作仅仅停留于设置新闻发言人制度，借以传递政府立场的状态。政府媒体的功能发挥也依然局限于传统的“喉舌”角色定位，局限于居高临下地发布政府权威信息，而不是按照现代传播理念，运用有效的传播策略去积极主动地营造良好的政府形象。

二是缺乏利用媒体营造和传播政府良好形象的主动性策略。在媒体的公共监督功能开始初步显现的情况下，不少地方政府对媒体或多或少存在着某种躲避、防范的心理，缺乏主动运用媒体这一工具“营销”政府形象的意识和能力。实际上，对于政府来说，媒体说到底是一种传播工具，区别只在于是主动地用好这一工具还是被动防范，以至被媒体及公共舆论牵着走，陷于疲于应付的境地。媒体具有传达信息和影响形象建构的双重功能。在政府的日常工作中保持与媒体的长期互动关系，让媒体更多地了解政府施政的良好意图、政府工作遇到的实际困难、政府工作取得的政绩考核通常难以全面反映的实绩，争取媒体对政府工作的理解、支持，不仅可以避免媒体报导可能存在的一叶障目、一丑遮十俊的现象，而且可以借助于媒体相对客观、友善的报导，来影响公众对政府的主观认知及形象建构。因此，克服政府部门对媒体的抵触和排斥情绪，通过有效的政府公关，建立政府与媒体良性互动关系，是地方政府塑造良好的媒体形象的重要途径。

三是媒体传播相当普遍地存在着价值偏差倾向。受传统全能主义政治思维的影响，目前不少地方政府在媒体传播方面还广泛存在着将媒体当下属驱使，将公众当学生来训导的情况，政府领导在媒体面前要么只会讲套话大话，要么只会自吹自擂，将媒体传播完全当作自说自话的训示过程，忽视政府与公众以媒体为信息平台的双向互动，不仅无法有效发挥媒体在帮助政府树立良好形象上的作用，而且往往形成逆反效应。

必须看到，随着经济社会的发展，政府与公众的认知关系已经发生了深刻的变化。一方面，改革开放大环境的长期熏陶，极大地促进了公众视野的开阔、思想的活跃，促进了公众权利意识、法治意识、平等意识、民主意识的发展，今天的普通民众已完全具备根据从各个方面获得的信息去甄别、分析、判断政府行为、公共事件的能力，政府说什么公众就信什么、政府怎么说公众就怎么做的时代已经一去不复返；另一方面，信息的丰富性特别是信息获得渠道的多元化，客观上赋予了公众前所未有信息接收的选择权。百姓手中的遥控器可以随时截断令人生厌的官话说教，网民手里的鼠标可以轻而易举地搜索到能够揭穿谎言的丰富信息。J.Gruning和 Hunt以沟通的方向和目的两个维度，将组织和公众之间的沟通区分为四种模式：①吴宜蓁：《议题管理—企业公关的新兴课题》，正中书局 1998年版，第119-121页。单向度、不对等的以传递信息和宣传为目的的新闻宣传模式；单向度而偏于对等的公关信息模式；旨在引导说服公众的双向不对等模式和双向对等模式。在双向对等的沟通模式中，政府不仅需要本着公开透明的原则向公众公开政务信息，积极主动地对公众提出的问题作出回应，而且还要借助于平等、互动的沟通，掌握公众的利益诉求，并将其作为决策的重要依据。显然，建立政府与公众之间双向对等的沟通模式，学会借助于媒体的信息平台倾听公众的诉求、舒缓公众的不满情绪、营造政府部门的亲和力，已经成为政府官员的一门必修课。

三、基于媒体传播的政府形象塑造的策略选择

对于长期缺乏政府形象意识、缺乏政府公关经验的各级地方政府来说，要适应现代媒体迅猛发展带来的施政环境变化，积极主动地利用媒体来塑造自身良好的形象，是一个相当艰巨且富有挑战性的问题。这其中，首当其冲的是地方政府需要全面提升政府形象意识、政府公关意识，以及媒体应对意识，着手建立利用现代媒体进行政府形象传播和维护的管理体系，形成政府形象塑造和传播的长效化、日常化的运作机制。在此基础上，地方政府还需要在媒体运作的实践中，逐步掌握政府形象塑造的媒体运作策略，不断提高媒体运用水平。

政府形象的塑造和传播首先应当立足于政务信息的公开，建立政府与公众平等互动的沟通机制。实践证明，信息不对称，媒体和公众对政府运作过程缺乏起码的了解，是导致政府负面形象被过度放大的重要根源。政府不去主动地公开政务信息，政府官员满足于报喜不报忧，习惯于连篇累牍地讲套话大话，以致公众对政府行为 （包括政府的媒体行为）逐步形成“正话反听”的逆向解读习惯，政府部门的一些小的过失，甚至个别工作人员的工作态度问题都有可能在媒体的炒作过程中被放大，并被建构极具负面性的政府形象。

其次，政府部门要善于“塑形传播”，巧妙地通过加强有利于美化政府形象的相关素材的传播，日积月累地提升政府高效、务实、亲民的形象。当政府已赢得一定的社会认同和支持，具有相对融洽的社会公众关系时，为进一步扩大政府信誉、强化已有的公众关系状态，需要积极加强旨在锦上添花，扩大、加深和巩固政府在公众心目中的正面形象的“强化型政府形象传播。”②刘小燕、丁学梅：《政府形象传播的类型及方法》，《国际新闻界》2005年第 4期。正如有学者指出的那样，在网络信息海量的环境中，有关政府的负面性的内容比较容易被自发地放大和传播，而正面内容则相对分散于各类不同的网站和网页上，其集中聚焦和放大需要协同相关网站去实现。因此，政府要有意识地进行策划和组织，将正面内容在网络传播中加以集中和放大，通过网络新闻、论坛、博客等各种方式呈现出来，使之产生积极的传播效果。③曹劲松：《政府网络形象管理的原则与方法》，《中共南京市委党校学报》2009年第 6期。在网络时代，传播的效应越来越取决于怎么说而不是说什么。在形式呆板、官话连篇的政府网站上说得再多，只要没有网民的点击和浏览，就无法达到沟通、传播的效果。除了强化政府网站内容形式的创新，相关政府部门还可以积极主动地引导舆论热点，将政府形象与热点话题讨论结合起来，以公众乐于接受的方式展开互动，以增进公众对政府行为的理解。

在引导公共舆情方面，一个有效的方式，就是以“议程设置”来引导话题热点。“议程设置”是美国传播学家M.E.麦库姆斯和 D.L.肖提出的一个现代传播理论假说。他们认为，“大量不容忽视的证据已经逐步表明，在编辑和广播员们每天选放新闻时，他们在塑造我们的社会现实中起着主要的作用，……大众传媒的这一作用——影响个人认知变化、构造他们思维的能力——已经被认作是大众传播的议程设置功能。这里可能还有大众传播最重要的影响力，即在头脑里为我们安排和组织世界的能力。简言之，大众媒介在教导我们怎样思考上可能并不成功，但在告诉我们思考的内容上惊人的成功。”①转引汪名鸣：《政府传播与政府形象》，《求索》2006年第 7期。简言之，大众传播具有一种为公众设置“议事日程”的功能，可以通过反复播出某类新闻报道，强化该话题在公众心目中的重要程度。从这个意义上说，政府如果能够巧妙地用政府新闻议程去左右媒体新闻议程，实际上就等于有效地左右了公共议程设置，影响了公共热点话题的聚焦。有研究表明，1949-1969年美国《华盛顿邮报》、《纽约时报》的头版新闻的提供者中，国内外政府官员占所有消息来源的四分之三；1979-1980年美国各地六大报纸均以政府官员为主要消息来源，而又以行政主管成为消息来源的比例最高。②王敏珊：《新闻发言人制度对推进政治文明的积极作用》，《新闻界》2004年第 3期。当然，政府影响媒体话题议程，不能简单地以行政指令的方式进行，而是需要在政府的形象传播与媒体追求的眼球效应之间找到适宜的结合点，引导媒体主动以公众喜闻乐见的方式进行议程设置，形成有利政府正面形象塑造的公共舆论环境。

再次，政府部门要善于“矫形传播”，最大限度地消除、减少和弥补自己的过失行为可能产生的负面影响。政府施政过程中难免因体制问题和工作人员的素质问题发生一些可能给政府形象带来负面影响的过错，如果缺乏有效的应对策略，这种负面的影响有时可能是灾难性的。从总体上讲，当媒体出现负面信息、负面评价时，一味地封堵、删除，不仅在技术上变得越来越困难，而且效果往往也会适得其反。及时地沟通、疏解、疏导，是政府媒体应对的基本原则。政府部门要立足于以权威的信源、有效的沟通，来舒缓公众的情绪，弱化负面舆论，最大限度地控制政府形象受到的损害。与此同时，适当的时候也可以通过议程设置来转移舆论焦点，避免公众视线的焦点长期锁定在一个负面事件上。1998年克林顿总统因莱温斯基性丑闻一事遭弹劾，在众议院即将举行辩论和表决弹劾决议的前一天，美国政府突然宣布对伊拉克实施军事打击，众议院不得不将原定12月 17日对克林顿弹劾条款的辩论和表决推迟进行。由此，媒体和公众纷纷将视线转向海湾战场，克林顿政府面临的压力也因此得到了一定舒缓。③叶皓：《美国政府的媒体应对机制及其启示》，《江海学刊》2008年第 3期。可见，恰当地转移舆论焦点，避免公众舆论在政府过失问题上过度刨根问底，将过失无限放大是有一定作用的。当然，“矫形传播”也可以同“塑形传播”有机结合起来，通过传播、展示与负面事件无关而有利于政府正面形象塑造的其它事件，来加强政府形象的修复。

最后，地方政府要善于进行危机公关，以有效的危机处置凸显政府的正面形象。公共危机事件会极大地突出政府的作用，增强公众对政府的期待。在公众的目光都聚焦在政府身上的时候，政府的所作所为将对政府形象产生特别重大的影响。一个原本形象不佳的政府借助于一次突发性公共危机的成功处置，往往能够在很大程度上扭转、修复、提升自身的形象。在 2008年的汶川地震救灾过程中，借助媒体及时、全方位的报导，政府救灾工作实现了前所未有的信息公开化，公众从媒体报导中充分地感受到了各级政府不遗余力的努力，感受到了“以人为本”的施政理念，不少地方政府与公众的关系因此得到了很大的修复，政府形象也得到一次有效的提升机会。□