“融合—冲突”：中国政府干预的“二重性”分析

□ 张 翔

在现代市场经济的运行逻辑中，政府干预是保障市场经济有效运转、克服市场失灵的重要因素。在从计划经济体制向市场经济体制的转型过程中，如何定位政府与市场之间的角色关系，以确保政府干预能够适应社会主义市场经济的深入发展，是中国政府发展中不可逃避的一个关键问题。党的十六大第一次将政府职能归纳为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，为弄清政府干预的合理范围提供了方向。但是，当前中国政府干预表现出“融合—冲突”的二重性矛盾。这种“二重性”矛盾决定了政府与市场之间的界限在短期内很难明确定位，因此，中国不可能像市场经济的典型国家，通过政府职能的“加减法”即可明确政府与市场之间的关系。这正是中国数次机构改革陷入“膨胀—精简—膨胀”怪圈而不能取得实质性突破的重要原因。政府干预的“二重性”矛盾也关系到中国政府改革能否适应社会主义市场经济的大局。

一、政府干预的“二重性”：政府与市场关系定位的中国特殊性

中国的市场并非是自然“长成”的，而是由一个“有为”政府“造成”的。因此，考虑中国政府干预在市场经济中的角色，不能简单照搬西方经典的市场经济理论作为分析框架，而必须意识到政府干预在中国市场经济发展中的特殊“二重性”。总体来说，政府在干预市场的过程中表现出两种角色：一是作为市场创造者的“融合”性角色，二是作为市场对立面的“冲突”性角色。这种政府与市场关系的定位决定着中国政府干预的特殊性。

（一）政府作为市场创造者的“融合”角色

中国的市场经济是“有为”政府“造成”的，主要体现在政府始终在市场经济的发展过程中起着引导性作用。从这个角度看，政府是市场的创造者，政府干预与市场发展有着天然的“融合”。从社会主义市场经济发展的过程来看，政府作为市场创造者的“融合”角色主要体现在三个方面：

第一，政府与企业有着密切关系。从 1956年完成社会主义改造起，指令型计划经济体制就一直是中国经济发展的制度选择。在计划经济体制下，绝大多数资源控制在政府手中。因此，在市场经济的起步阶段，大多数企业的成长都不可避免地依赖于政府在资源、政策等方面的扶持，尤其是民营企业。大多数的民营企业在改革开改之初都存在先天不足的问题，无论从技术、资金、设备、用地、市场等方面都依赖于政府的帮助，有些民营企业甚至是国有企业民营化的结果；政府的相关政策对民营企业的发展产生重要的影响。因此，中国民营企业在改革开改 30年中的不断发展与壮大与政府大力扶持是密不可分的。在扶持民营企业之外，吸引外资也是政府尤其是地方政府促进经济发展的一项重要工作。据报载，截至 2010年 3月，外商对华投资累计设立企业近 69万家，实际使用外资超过 1万亿美元，我国利用外资连续 17年居发展中国家首位。①蒋升阳，余荣华：《引进外资，中国坚定不移》，《人民日报》，2010年 9月 9日。长期以来，外资企业在中国的投资环境改善、政策支持都离不开政府的作用。因此，与民营企业一样，外资企业在中国的发展本身就是“有为”政府干预市场的成果。

第二，社会主义市场经济的制度规范是在政府的自觉干预中形成的。在西方发达国家市场发展中，市场机制的自我调节是市民社会独立于国家的重要特征。“按照市民社会的理想，自由竞争制度可以自我调节；但前提是‘没有任何经济之外的权威干预市场交易’。”②（德）哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社 1999年版，第 89页。因此，在经典市场经济理论的预设中，市场经济的制度规范是在市民社会的成长中自然形成的。在中国，长期以来“大政府—小社会”的权力分配方式使中国没有形成有序的、自治的市民社会，市场成长缺乏相应的社会环境，保障市场经济有序运行的制度规范也很难“自然”形成。为了保障市场经济的有效运行，政府通过自觉干预的方式规范市场秩序，避免市场“失范”状态时的混乱，这实际上是承担了市场经济典型国家中“社会”的角色，政府干预成为市场经济有序运行的重要保障。

第三，政府依然是社会主义市场经济的主要生产者与消费者。关于政府的作用，斯蒂格利茨把它划分为在生产方面的作用和消费方面的作用。③（美）斯蒂格利茨：《政府为什么干预经济》，郑秉文译，中国物质出版社，1998年版，第 34页。在中国，在市场经济的产生与发展中，政府干预起到十分重要的作用，政府的稳定与有效运行是市场经济平稳健康发展的重要条件。两者之间的“融合”是不可变更的历史事实。一方面，政府需要在市场上购买大量产品以保证政府有效运行——2009年全国政府采购规模为 7413.2亿元。④《2009年政府采购规模 7413.2亿元》，《中国青年报》，2010年 8月 19日。从这个角度看，政府是市场最大的客户主体。另一方面，国有经济控制了包括矿藏、河流、国有森林、荒地、草原和其他陆海自然资源，以及铁路、电力、电信、银行、石油、化工等重要资产，并承担了大量的市场投资。因此，政府可以作为一个最大的市场主体来看待，政府的行为直接影响了市场经济的运行。

（二）政府作为市场对立方的“冲突”角色

随着社会主义市场经济的深入发展，市场经济的制度规范逐渐呈现出自我执行的特点，政府干预与市场发展之间的内在张力也逐渐突现，政府作为市场对立方的“冲突”角色也日益突出。

第一，政府干预的失范不可避免导致权力寻租现象。在转型过程中，存在着制度转换的空隙，计划经济时代关于政治权力的制度规范被取消，而新的制度规范未形成，政治权力往往处在事实上的失范状态。这种失范状态为政治权力的寻租提供了空间。在许多地方，政府官员利用手中掌握的资源分配与市场准入的权力向企业索取巨额租金，以致许多民营企业发展“往往是依靠和政府官员的‘黑关系’对社会财富进行非法、人为的再分配、转移和占有而获得大量财富的。”⑤曾坚朋：《社会资本、权力寻租和“转轨富豪”》，《改革与开放》，2003年第 3期。约翰斯顿就将中国归入“官僚权贵”的腐败症候群中，在他看来，“政府官员和政客们或多或少通过腐败肆意敛财，有时把国家机构转变为追求利润的企业；那些受到官员保护的野心勃勃的商人们和合伙人在建立其庞大的企业时具有准官方地位。”①（美）约翰斯顿：《腐败症候群：财富、权力和民主》，袁建华译，上海人民出版社 2009年版，第 1页。随着市场经济的深入发展，这种官僚权贵式的权力寻租现象与日益成形的市场规范之间形成巨大的冲突，也突显了政府干预与市场发展之间的内在张力。

第二，政府对市场的干预影响生产效率以及公共服务的质量。政府在许多行业中拥有垄断权，控制许多领域的生产与服务，这些行业的准入机制都非常严格，并且对非国有企业实行歧视性政策。由于缺乏有效的市场竞争压力，在许多垄断国企中，企业管理者还习惯于用直接式的行政指令来管理企业，以致企业内部政企不分的现象依然十分严重。这一方面极大影响了企业的生产效率，也与市场经济发展的内在价值相冲突。另一方面，在许多公共服务领域，如邮政、电信、民航等行业，政府的垄断导致这些行业的定价“很少运用国际通行的收益率定价、价格上限定价、边际成本定价等方式”。②朱光磊：《现代政府理论》，高等教育出版社 2006年版，第 7页。政府定价的方式直接影响了为民众提供的公共服务的水平。

二、政府干预“二重性”的主要原因

经典市场经济理论将政府干预视为市场成长的对立面，即使是面对市场失灵而兴起的“政府干预强化”论，也大多将之作为市场发展的权宜之计。许多后发的市场化国家，如东欧、拉美各国，都以经典市场经济理论作为改革指南。而之所以说中国的市场经济发展存在着与政府干预融合的必然性，主要有以下几点原因。

其一，长期以来，中国的民间社会处于不成熟的事实状态，客观上要求政府参与市场经济的发展。历史上看，中国一直都处在“大政府—小社会”的模式中，民间社会的缺失一直是中国政治社会发展中的重要特征。自 1949年新中国成立以来，计划经济体制又塑造了一个“全能式”的政府，民间社会基本处于低位运行状态。民间社会的不成熟使“社会”无法为市场发展提供有效的治理环境与内在约束，也使市场无力独立于国家与政府之外自然地“成长”。因此，在中国，政府干预实质上承担了西方国家“市民社会”在市场经济发展中的作用。在分析中国的政府角色时，不能武断地将政府视为市场的对立方。

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其二，在中国，政府在经济生活中的作用决定了市场经济的成长离不开政府干预。长期的计划经济体制造就了一个“全能”政府，虽然“全能”政府存在弊病，但是，这种模式已经促进社会形成有序的经济生活，同时也为市场的发展奠定了物质基础。发展社会主义市场经济不应以牺牲有序的经济生活为代价，否则便会陷入俄罗斯市场化的混乱局面，因此，中国的市场经济发展很自然不能抛开政府这一秩序稳定的关键要素。在中国市场发展的起步阶段，政府干预在事实上是市场发展先天不足的一种外在保障。

其三，中国长期没有市场经济的历史经验也是市场发展需要政府干预的关键性因素。与西方市场经济发展不同的是，中国从来没有经历严格意义上的自由资本主义时期，对于自由放任所带来的市场失灵没有历史意义的体认，政府也缺乏应对市场失灵的经验。在这种背景下，贸然以自由放任作为市场经济发展的主要原则无论是对政府，抑或是对社会都是草率的，其结果不仅是市场经济固有的不确定性，也带来了市场经济在中国发展所特有的不可预见性。因此，基于中国政府对经济社会秩序的责任，政府干预对中国的市场经济发展也是必不可少的。

其四，中国资源的相对有限性也要求政府干预市场发展。政府与市场是资源配置的两种主要方式。市场是将资源配置的最终结果交由市场各主体之间的力量博弈决定，这样的结果往往会导致资源配置的不合理，其典型表现在资源配置的非效率性和分配的非公正性，即使在市场经济成熟的典型国家，这种情况也是不可避免的。许多后发的市场经济国家，如前苏联、东欧、拉美各国，在市场经济起步阶段，这些问题更是尤为突显。而中国人均资源的有限性使这一问题更显重要，因此，无论从资源的分配还是再分配角度，在市场发展中融入政府干预都是至关重要的。

三、两个认识与两个协调：中国政府干预发展的路径方向

（一）认识到政府干预的“二重性”矛盾将长期存在的现实

在中国，政府干预与市场发展之间的“融合”是社会主义市场经济发展的起点，这是中国特定的“社会—历史—文化”条件决定的。在这种国情背景中，政府干预体现了社会发展中的“秩序性”要素，有利于市场经济稳定、有序地深入发展。因此，不可迷信经典市场经济理论，或简单地将中国的市场经济与欧美发达的市场经济做比较，在这个问题上，苏联、东欧、拉美各国已经有了教训。同时，在社会主义市场经济深化发展的阶段，政府干预与市场发展之间的“冲突”也将日益突显，这也是市场经济发展中的规律。然而，由于市场经济的先天不足与不成熟的事实现状，政府干预与市场发展之间的“融合”很难在短期内实现突破。政府干预与市场发展的“二重性”矛盾将长期并存，是当前中国社会主义市场经济发展的基本问题。认清这个基本问题，是实现政府职能转变、改善政府干预、准确定位“政府—市场”关系的大前提。因此，从市场经济发展的大局来看，政府干预发展路径选择不宜期望毕其功于一役，不要期望通过几次机构调整就能实现，而应该要有打“持久战”的准备，“摸着石头过河”，从中央到地方，从“条”到“块”，从大局到区域，有计划地积极推进政府职能转变的试点，不断调整、探索和定位，准确地对当前中国的“政府—市场”关系做出准确判断，探索政府干预的合理范围，从而化解当前政府干预的“二重性”矛盾。

（二）认识到社会主义市场经济不能简单地通过自由市场化与私有化来实现

许多学者对中国行政主导式的市场提出批评，认为中国的市场经济不够自由、不够开放，私有化程度还不高，这些观点在西方也不乏赞同者。总体来说，这些批评都是中肯的，但是，他们都忽略了中国发展市场经济的特定国情。行政主导的市场发展虽然带来许多弊端，却是中国市场经济发展所必须的。

市场经济的内在缺陷以及市场发展的不确定性都将导致市场失灵，自由放任式的市场经济发展在典型国家中也已被证明是失败的。“即使是富裕的国家也不得不承认，私有权的效率价值需要在私营部门与公共领域之间寻求一种平衡。”①魏伯乐等：《私有化的局限》，上海三联出版社 2006年版，第 3页。在中国，长期以来的计划经济体制与市民社会的不发达，使市场在起步阶段就面临着失灵的风险。这也是后发型市场经济国家都将面临的困境，俄罗斯的市场经济改革就是对起步阶段的风险估计不足而导致失利。并且，这种先天不足也影响到市场经济深入发展的稳定与秩序。因此，希冀以经典市场经济理论为蓝图，试图通过模仿西方的自由市场化与私有化来实现市场经济的繁荣，在中国是行不通的。认识到中国社会主义市场经济的发展特点，是合理地选择政府干预路径方向的基础。这意味着，虽然中国的政府干预和市场发展之间存在冲突，但政府干预将长期是中国社会主义市场经济发展的保障性要素，在较长的时间内，这一点不会改变。

社会主义市场经济的深入发展在与政府干预产生“冲突”的同时，必然对政府职能提出许多新的要求，这既是政府当前所面临的压力，也是转变政府职能的一次历史性机遇。长期以来，中国市场与社会不发达，政府改革的动力主要来自于内部刺激，内部刺激的主要特点是中央到地方自上而下地层层分配改革任务。这种方式不仅没有考虑到各地方政府在改革条件与改革时机上的差异性，经常是抽象地“一刀切”；同时，也没有考虑到各地市场经济的具体要求，带有政府“单边主义”行动的色彩。而社会主义市场经济的深入发展则从外部为政府改革提供了刺激性要素，形成了一种由外及内的改革“倒逼机制”，这使中国政府改革由内部刺激向内外兼顾的“双向互动”转变。中国当前所处的市场经济的发展阶段是协调“政府—市场”关系的最佳时机，在市场与社会不发达的时期，还不具备探索合理的“政府—市场”关系的条件，而如果当前政府不积极地协调“政府—市场”关系，随着市场经济的发展，外部压力将越来越大，政府改革的弹性空间将越来越小。因此，政府只有抓住这个历史机遇才可能真正突破政府干预的“二重性”矛盾。

——政府要为市场的发展提供更广阔的制度空间，放松一些可以由市场参与的行业的准入规制，如电信、邮政等行业从世界各国的经验来看，引入市场机制更有利于这些行业的竞争与发展，而且更有利于政府对于市场的监管。

——“双向互动”要求地方政府要在改革中承担更为重要的角色。明确地方政府在当地市场发展中的角色定位是从大局上明晰“政府—市场”关系的基础。因此，应在中央政府主导改革方向的基础上，适当放宽地方政府的自由裁量权，鼓励地方政府积极探索政府治理的合理范围，最终形成以中央政府为主导，以地方政府为主体的政府改模式。

——地方政府应从着重考虑从管制型政府向公共服务型政府转变。地方政府在政府结构上是最接近市场与社会的，应该积极主动地根据市场发展的需求推进政府职能转变，从管制型政府向服务型政府转变意味着政府由直接干预向间接干预转变，杭州市政府开展的“杭网议事厅”、“两家两中心”就是很好的探索。

（四）有序化地推动民间社会发展，协调政府与第三部门的关系

第三部门是区别于政府与市场的社会组织，在市场经济的典型国家，通过第三部门，市民社会为市场发展提供了大量的公共服务。在中国，民间社会作为第三部门的母体，长期处在不成熟状态，其发展受到极大的限制。虽然随着社会主义市场经济的深入发展，中国的民间社会也逐渐成型，但是，第三部门充分成长的条件还不成熟。在这种背景下，政府承担了很多本应由社会中的第三部门承担的工作。这在市场经济的起步阶段有着积极的作用，但在市场经济不断深入的条件下，许多工作直接由政府来承担既不符合市场经济的要求，也不符合社会逐渐成长的大环境。因此，有序化地推动民间社会发展，让第三部门承担一定的公共服务应该是政府干预改善的一个维度，也是化解政府干预“二重性”矛盾的关键。

——作为政府，推动民间社会发展要把握好两个方面。一是要尊重民间社会发展的客观实际，重在保障民间社会自然成长。二是要积极在政府改革中给予社会发展一定的制度安排，在民间社会能够自治的领域，政府应自觉避免主动干预。

——政府要加大对第三部门的扶植力度。当前阶段政府对第三部门存在一些消极认识，总担心第三部门的成长影响政府的权威，因此，政府总是对第三部门有种种控制。这个问题在短期内难以解决，作为过渡，可以考虑一方面推动体制内现有第三部门的社会化，避免其成为政府管制市场的权力延伸，另一方面，加强对体制外第三部门的监管，避免其放任式地无序发展。□