美国电力产业如何应对燃料价格的波动

洪结银

（1.合肥工业大学经济学院，安徽省合肥市，230009；2.合肥工业大学工业信息研究院，安徽省合肥市，230009）

美国电力产业如何应对燃料价格的波动

洪结银1，2

（1.合肥工业大学经济学院，安徽省合肥市，230009；2.合肥工业大学工业信息研究院，安徽省合肥市，230009）

分析美国燃料价格调节条款产生的历史背景，研究美国电力工业重组改革前不同时期采用燃料调节条款的使用情况，接着进一步探讨了美国电力重组改革后，为什么大部分州仍然采用燃料调节条款的原因。据此总结其对我国实行煤电价格联动政策的启示。

燃料调节条款 管理激励 财务安全

1 前言

煤电矛盾是近年来我国经济运行中的一个焦点问题，其背后的制度根源是由于电力和煤炭两大产业的市场化改革的非同步性造成的。目前，我国煤炭产业基本实现了市场化，煤炭价格主要由市场供求关系决定，而电力产业虽然已经按照“厂网分离、竞价上网”的原则实行了纵向分拆，形成了“5＋2”模式的大格局，但是“竞价上网”由于多种因素的影响而远远滞后于政策设计起初的预期。进入新世纪以后，我国经济步入了新一轮的快速增长时期，煤、电、油、运全面紧张，作为我国电力产业主要的燃料来源——煤炭的价格也因此大幅度上涨。由于电价受政府规制，发电企业不能及时将燃料成本传递到下游，这给发电企业带来了很大的财务压力，并由此而导致了“电荒”的频繁发生和煤电关系紧张。为了理顺煤电关系，2004年12月15日，国家发改委下发了《关于建立煤电价格联动机制的意见的通知》，首次启动煤电价格联动并于2005年5月1日实施。对于究竟要不要实行煤电价格联动，现行的联动机制是否需要调整以及如何调整等问题都需要进一步研究。通过研究美国政府长期以来在电力部门中所采用的规制工具——燃料调节条款的使用情况，无疑对我国如何协调煤电上下游产业之间的关系，有效地对电力部门进行监管具有重要的借鉴意义。

2 美国燃料调节条款产生的历史背景

如何对具有自然垄断和网络属性的公用事业部门进行有效地规制，一直是各国政府规制部门所面临的重要课题。在西方国家公用事业部门进行大规模改革之前，收益率规制一直是各国规制机构所采用的主要价格规制工具，它实质上是一种基于“费率基础”的平均成本定价模式。通过承诺一个资本公平的回报率，收益率规制可以确保受规制的公用事业部门发展所必需的投资。不过，在收益率规制制度下，一旦按照成本加成的原则确定收益率后，受规制的产品或者服务的价格就在一定的时间内固定下来，一直到下一次规制审查为止。也就是说，在两次规制审查之间就存在一段时间的规制时滞。规制时滞的存在有可能使得受规制的公用事业部门在其成本因不可克服的外生冲击而引起很大的变动时，会面临财务困境。而燃料调节条款（Fuel Adjustment Clauses）的采用正是规制者为弥补收益率规制下，费率在一定时间内不能调整而进行的修正措施。

美国首次采用燃料调节条款是在第一次世界大战期间的1917年。为了应对当时煤炭价格的剧烈上涨，伊利诺斯州的艾尔顿煤气电力公司（Alton Gas and Electric Company），以及新泽西州的布里奇顿电力公司（Bridgeton Electric Company）最先被规制机构授权采用燃料调节条款。造成当时煤炭价格波动的主要原因是缺少生产煤炭的人力所致，造成了煤炭供给的短缺。同时，铁路主要被用来运输军用物资，导致煤炭运力短缺，这进一步加剧了煤炭供给的稀缺和价格的上升。

3 1920－1970年：燃料价格调节条款的早期发展

尽管存在管理方面的问题，燃料调节条款在20世纪20年代还是得到了广泛的应用。第一次世界大战结束后，物价逐渐回归到正常的水平，煤炭价格回归、相对稳定的成本以及对电力需求的增加使得公共电力公司的成本下降，美国部分州因而决定取消燃料调节条款。

二战期间及战后，随着通货膨胀的快速上升，调节条款在公用事业部门的费率中又有了较普遍的使用。最通行的是购买天然气调节条款。战后对天然气的使用快速增长以及天然气批发价格的波动使得这项调节条款获得了越来越多的认可。

20世纪50年代早期，由于朝鲜战争引起的通货膨胀，大部分电力公司都采用了燃料调节条款，燃料调节条款在44个州都包含在零售电价中。部分州的燃料调节条款的适用范围从工业部门扩展到民用部门。20世纪50年代中后期，燃料调节条款的采用逐渐减少，这主要是因为燃料成本虽然上涨了10%，但是发电效率也提高了10%，从而起到了抵消燃料成本上涨的作用。

20世纪60年代，由于燃料价格相对稳定减轻了费率调整的压力。因此，在20世纪60年代，公共电力公司的费率总体上相对稳定，燃料价格调节条款的使用逐渐减少。

4 1970－1992年：燃料调节条款设计的完善

由于1973年阿拉伯国家的石油禁运、联邦和各州的污染控制政策的影响以及资源开采成本的增加等因素的共同作用，造成了煤炭、石油和天然气价格的大幅度上升。为了弥补燃料价格的上升，43个州实施了燃料价格调节条款。

20世纪70年代早期以前，燃料调节条款中大部分条款仅简单表明和燃料成本相关的所有成本都通过调节条款传递给消费者。燃料成本的范围包括联邦规制委员会的《统一的会计账户》151款所包含的燃料项目、152款中未分摊的燃料存量的费用，以及153款中的剩余项。如果电力公司有核燃料机组，依据120款的第1条，与核燃料相关的成本也包含在内。120款中没有包含的其他核燃料的成本包含在518账户中，与燃料成本相关的非目录项目通过燃料费用501账户传递，蒸汽发电的燃料成本通过547账户传递（这些账户是由FERC、NARUC或者各州公用事业委员会制定的统一会计账户中界定的费用项目）。

20世纪70年代后期，允许进入燃料调节条款的燃料成本项目被压缩和减少了。在联邦层次上，煤炭成本只有在151账户的目录中列示的项目才允许包含在燃料调节条款中。这意味着只有在外部市场上价格波动的成本项目才可以通过燃料调节条款调节。在州层次上，除了哥伦比亚特区、科罗拉多、佛罗里达等少数州允许的成本在151条款之外，其他各州都将成本项目限制在151账户所限定的范围。同时，各州对燃料调节调款的调节时滞和传递比例都做了明确的规定。大部分州规定的调节时滞都不超过3个月，而燃料成本上升的传递比例，除了南达科他州和密歇根州按照90%传递外，其他各州都按照100%传递。

美国的电力产业的结构性重组的标志是1992年《联邦能源政策法》的颁布。在此之前，美国电力产业格局中，民营电力公司占据了75%，经营范围几乎涵盖电力产业的所有职能。电价主要采取收益率规制的形式，正是由于收益率规制存在较长的时滞，使得公共电力公司不能及时将成本上涨的冲击传递出去，才导致了燃料调节机制的出现。

5 美国电力产业重组过程中的燃料调节机制

5.1 美国电力工业重组现状

起始于20世纪90年代初的美国电力改革目前已走出三步。第一步是《联邦能源政策法》出台后，对电力市场的竞争性定价和消除市场准入方面进行立法安排，开始在批发市场引入竞争。第二步是联邦能源规制委员会据此于1996年相继发布了第888和889号令，并于1997年1月1日实施。第三步是为了解决批发市场中还存在与输电服务相关的问题，联邦管制委员会于1999年11月20日颁发了2000号法令，主要目的在于消除输电服务不公平和便于简化管制。美国电力工业改革核心目的是在零售领域引入竞争，因此新的体制也被称为“零售选择”的竞争体制，即电力用户可以自由选择电力供应商。美国电力工业改革的目标在于创造一个以市场决定价格的机制，而不是过去的管制性定价。

2000年夏天，加州电力危机使得美国电力市场重组的改革步伐放缓，截至2003年2月份，美国电力市场有24个州已经通过了重组行动的立法或者发布了实行零售准入的命令，其中有18个州正在推进重组过程，27个州没有进行重组，有5个州重组过程或者零售准入被推迟，加利福尼亚州因电力危机的缘故，零售准入被搁浅。

5.2 电力市场重组后燃料调节条款的使用现状

美国电力市场重组后，除了犹他州和佛蒙特州之外，其他各州依然采用或者允许使用燃料调节条款。在重组的电力市场上，发电资产被剥离的公共电力公司通过州管制委员会许可的拍卖或者采购的方式购买电力时，其购买的电力成本也逐渐通过类似燃料调节的机制传递到销售价格中。

目前，美国大部分州之所以还继续实施燃料调节条款，主要还是和投入成本的波动性相关。电力公司运营费用中绝大多数集中在购买的燃料和电力中。数据表明，在2005年，购买燃料和电力的费用占了总运营成本的71%。如果成本项目的变动不能在费率中得到反映，电力公用事业就会暴露在很大的现金流波动的风险中。

公用电力公司的成本构成中，另一项重要的成本支出来自电力批发市场。当前的电力市场和20世纪70～90年代中期相比，波动性更加明显。20世纪90年代早期之前，电力批发市场大部分交易都是基于成本价格进行交易。1990年左右，联邦管制委员会开始允许电力批发商，包括纵向一体化电力公用事业部门可以按照市场价格销售电力。1992年颁布的《联邦能源政策法》进一步鼓励“豁免的批发电力发电商”（exempt wholesale generators）按照市场价格出售批发电力。市场价格会因边际电厂的燃料成本、输电约束、需求的变化等因素在不同时段发生剧烈波动。

6 美国经验总结及对中国煤电价格联动的启示

6.1 美国经验的总结

本文较系统地研究了美国电力工业部门中的燃料调节条款规制政策的历史演进过程。从中我们可以得出以下结论：

（1）在不同的历史时期，燃料调节条款的使用和电力燃料成本的波动紧密相关。在通货膨胀和燃料价格快速上升时，燃料调节条款在美国大部分州被普遍使用。

（2）虽然燃料调节条款的使用可能会带来电力公司在运营上的激励扭曲，但是基于确保电力公司的财务安全的考虑，该条款一直沿用至今。

（3）燃料和电力价格联动的时期较短，使得电力部门能够及时将燃料波动的成本传递到下游。

（4）对燃料调节机制规定了统一的调节标准，严格界定了哪些成本项目可以进行自动调节。

6.2 对我国煤电价格联动政策的启示

燃料调节条款在美国电力部门一直存在争议，但美国的电力规制部门依据不同历史时期电力公司所面临的燃料成本的波动情况适时地实施该机制，这在一定程度上说明了该机制的现实合理性。就电力能源结构而言，中国和美国有较大的相似之处。在美国，煤炭和天然气发电占据美国总发电量的70%左右，且美国90%的煤炭用于发电。近几年，我国每年电力用煤占煤炭消费总量的50%左右，火力发电量占总发电量的83%左右。众所周知，煤炭、天然气等都是可耗竭资源，可耗竭资源产业的一个重要特征是价格具有很强的波动性，而这一点是电力企业自身无法控制的。因此，在电力企业的技术效率和管理效率相对稳定的情况下，理论上就需要有一种对称的机制来使得电力企业和消费者共同承担和分享电力燃料价格波动所带来的损益。即在这些燃料价格上升的时候，在保证电力产业公平合理的回报率的情况下，将其不可控制或者控制能力有限的燃料价格的上升部分传递给消费者；而在这些燃料价格下降的时候，应该下调电费，使得消费者分享燃料价格下降的益处。

就中国目前的煤电产业链的现实情况而言，煤炭价格基本市场化，而上网电价和销售电价仍处于政府管制之下。因此，在煤炭价格持续上涨的时候，依据煤价变化对电价进行调节就有其合理性和必要性。而我国第一次煤电联动政策正是在电煤价格持续上涨、煤、电、油、运全面紧张的大背景下出台的。《国家发改委印发关于建立煤电价格联动机制的意见的通知》明确规定了煤电价格联动具体措施，主要包括以下几个方面：

（1）电价与煤炭价格联动。根据煤炭价格与电力价格的传导机制，建立上网电价与煤炭价格联动的公式。

（2）电价联动周期。原则上以不少于6个月为一个煤电价格联动周期。

（3）分区域实行煤电价格联动。由国家发改委根据煤炭平均车板价变化情况，按区域电网或在区域电网内分价区实施煤电价格联动，并将具体实施情况报国务院备案。

从上述内容看，国家发改委在设计价格联动机制的时候，既考虑到了电力企业的财务风险，同时也要求电力企业提高自身效率。两次煤电联动在一定程度上舒缓了发电企业的财务压力，但是，与美国相对成熟的燃料调节机制相比，我国现行的煤电价格联动政策由于以下几个因素而使得效果大打折扣：

首先，从规制机构而言，美国对电力产业实行规制的机构是联邦能源管制委员会，其主要负责监管各州之间的输电价格和批发电力市场交易。州委员会负责对电力零售交易和配电网络的监管。而我国仍由国家发改委掌握电力投资和价格决定权。国家电监会的派出分支机构仅负责各区域电网层次，省级电力监管仍由省政府负责。在这种规制权力配置失衡的局面下，加上地方利益和中央政府利益可能存在的冲突，从而很难准确核定不同地区和省份的燃煤发电企业的成本变动情况。

其次，美国燃料成本的变化核算是以燃料到达电厂的成本为基础的，而我国煤电价格联动政策是以电煤综合出矿价格（车板价）为基础的。在“北煤南运”和“西煤东运”的过程中，煤炭加价甚至超过了煤炭的出厂价格。由此可见，以电煤综合出矿价格为基础进行煤电价格联动的科学性和可操作性都很低。

再次，美国大部分州都对符合要求的成本增量实行100%的传递，同时对可控制的成本依据规制费率审议进行评估。而我国煤电价格联动政策直接规定电力企业自身吸收煤价上涨的30%，没有明确区分燃料成本和其他可控制成本。

由于煤炭是我国电力生产的主要燃料，在未来相当长的一段时期内，这种煤电纵向交易关系不会发生太大的变化，政府应该推进电力市场化和电力监管的改革。同时，借鉴美国燃料调节条款的实施经验，在煤炭价格剧烈波动时期，实施价格联动机制。就监管权力的配置而言，国家发改委应该退出监管领域，让位于国家电监会来规范、设计和执行煤电价格联动政策。

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How the electricity industry to react with the price fluctuation of fuels in the United States

Hong Jieyin1，2

（1.School of Economics，Hefei University of Technology，Hefei，Anhui 230009，China；2.The Industrial information Institute of Hefei University of Technology，Hefei，Anhui 230009，China）

On the basis of analyzing the historical background of the Fuel Adjustment Clauses in US firstly，this paper studies the usage of the Fuel Adjustment Clauses at different times in US before Power industry restructuring，and then investigates the reasons why many states in US still adopt the Fuel Adjustment Clauses after the power industry restructuring.At last，the author proposes some revelations of coal－electricity price co－movement policy of China.

the Fuel Adjustment Clauses，management incentive，financial security

TD－9

B

洪结银（1974－），男，讲师，博士研究生，主要从事产业组织理论与反垄断规制、能源经济研究工作。

（责任编辑 孙英浩）