国内外矿权重叠勘查开发模式研究

罗世兴 沙景华

（1.中国地质大学地球与资源学院，北京市海淀区，100083；2.中国地质大学人文经管学院，北京市海淀区，100083）

国内外矿权重叠勘查开发模式研究

罗世兴1沙景华2

（1.中国地质大学地球与资源学院，北京市海淀区，100083；2.中国地质大学人文经管学院，北京市海淀区，100083）

矿权重叠作为一个突出的问题，影响矿产资源勘查开发的时空布局与有效利用。目前国内解决矿权重叠主要是以协调程度较低的协议互不干扰与一方退出模式为主，而程度较高的联合勘查开发、产业一体化模式有待进一步总结与推广。国外鼓励矿业权人以合作、合伙的方式联合，统一开发重叠矿种。提出完善矿业权重叠区勘查开发的运行机制。

矿权重叠 勘查开发 模式

矿业权重叠是矿业权之间发生平面交叉或者立体投影重叠的现象，可按不同矿种以及矿业权属性进行不同的分类。矿业权重叠问题的实质是中央与地方在矿产资源开发利用中利益分配的矛盾。共伴生矿床多、单一矿床少的矿产资源分布特点，缺乏沟通的分类分层矿权管理体制以及短时期内对矿产资源高强度的开发利用等，导致矿权重叠问题严重。据我国矿权实地核查数据显示，截止到2010年6月，我国矿权交叉重叠总数达到10070个，占调查发现问题矿权总数的9.31%。其中中部地区重叠数量最多，占55.44%；西部其次，占35.64%；东部矿权重叠较少，占8.92%。山西、安徽、云南、贵州矿权重叠总数居前四名，都超过1000件。在矿种上看，我国主要是煤炭与煤层气，油气与其他矿权之间的重叠。

矿业权重叠不仅影响到区域矿产资源的勘查与开发利用的空间布局与开发时序、强度的确定，更严重阻碍矿产地实现资源到资产、资本的转换。现阶段单一矿种开发做法在重叠区块内不利于矿产资源的充分合理有效利用，往往造成较为严重的浪费和环境污染。在矿产资源紧缺、环境问题突出的情况下，妥善处理好矿业权重叠问题，显得尤为重要与迫切。

1 我国矿业权重叠的勘查开发模式

国内矿权重叠处理研究主要集中在煤炭与煤层气，油气与其他矿产之间重叠问题的研究上。目前我国处理矿权重叠问题主要有以下5种模式。

1.1 一方退出模式

在矿业权重叠区域内，通过协商、裁决或整合等方式，保留单一矿业权。包含主动退出与裁决退出两种。

1.1.1 主动退出

为保障重要紧缺矿产的供给，企业间签订协议，一方矿业权人主动退出叠置区域。由于涉及到利益问题，该模式应用得较少，在退出补偿问题上争议较大，往往需要权威的第三方组织协调。

中联公司为支持煤炭生产，先后与煤炭企业签署了67个矿权重叠解决协议，与14家煤炭企业签订了“内内联合，一致对外”的对外合作开采煤层气的内部协议，主动退出煤层气矿业权面积达1254km2。2009年1月20日，中联公司和联山公司签署协议，在中联公司柳林区块划出43.672 km2给联山公司，以满足郭家沟煤矿的生产需求。

1.1.2 裁决退出

对于协调不成的矿权重叠问题，目前我国一般采取由各省国土厅裁决的方式，依据矿业权设置时间先后，要求一方退出。这种一刀切的做法虽然操作简便，但不利于矿产的合理规划以及保护矿业人的权益。裁决退出需综合考虑矿产资源的战略性与紧缺程度、矿产的埋藏与开发条件以及矿业权人对重叠区的开发程度。

1.2 协议互不干扰模式

矿业权人双方本着双赢互利、共谋发展的原则，共同制定重叠矿种勘查开发安全施工技术规范，签订互不干扰勘查开采施工、保障安全生产作业协议。双方建立资料共享机制，相互提供矿山与钻井资料，调整各自的勘查开发布局，双方独立进行勘查和开发。该模式是当前处理矿业权重叠的主要方法，关键在于安全技术标准和协议标准的制定与协商。

陕西省榆林市区域内发生油气探矿、采矿权与其他矿产资源探矿、采矿权重叠问题，由榆林市人民政府代表矿权重叠区域内所有煤炭勘探、生产企业与长庆油田公司共同制定了《榆林市矿权重叠区域油气勘探开发和煤炭开采安全施工技术规范》和《榆林市矿权重叠区域安全生产管理办法》。在此基础上，签订了《榆林市人民政府、长庆油田公司关于矿权重叠区域的安全生产协议》。

青海省柴达木查尔汗钾镁盐矿别勒滩矿采矿权与中石油天然气矿权重叠问题，双方签订关于维护油气矿业权人合法权益的承诺书，规定：在从事盐湖资源开采工作时，不得在已有的石油天然气井、油气管道及地面设施200m范围内实施作业，不得对天然气、油气设施造成影响和破坏、不得妨碍正常的石油天然气勘查开采工作；盐湖资源矿业权人与油气矿权人发生矛盾时承认油气矿权的优先权，为油气矿权提供便利。

油气资源与其他矿产资源（煤、铀、金属和非金属）重叠时，其他矿产资源在依法获得勘查许可证、从事勘查作业施工前30天，需将施工方案通报油气矿权人并经其认可后施工，不得影响油气矿权人在该区域内的正常生产作业活动。在重叠区域内作业时不得进入已有地面地下工程设施安全范围实施作业，只能对其持有勘查许可证允许的矿产进行勘查。如出现勘查、开采冲突时承认油气资源矿权人的绝对优先权，其他矿产资源矿权人在协商无法解决的条件下，无条件撤出有影响地区的施工。

1.3 联合勘探开发模式

在矿权重叠区，矿业权人相互配合，共同投入资金、联合勘探、共享成果资料、分别申报储量，联合开发利用，节约勘查开发成本，实现共赢。与协议承诺模式相比，联合勘探开发模式中矿业权人双方合作与配合的程度较高。该模式在山西省三交地区的煤炭与煤层气重叠问题上运用得比较成功，又称“三交”模式。

“三交”模式主要是将煤矿首采区年限与煤层气井服务年限相结合，以煤层气水平井的8年服务年限为基数。根据煤矿开采需要划分出煤矿8年首采区，在煤矿8年首采区以外生产互不影响，在煤矿8年首采区内配合煤矿排采，充分利用煤矿排放瓦斯生产混合商品气，在煤矿排采瓦斯的不同阶段采用不同的开采方式，实现煤层气地面抽采与煤矿瓦斯排采的有机结合。由此，形成采气采煤协调发展的开发模式。

1.4 产业一体化模式

在矿业重叠区块，由某种矿产的矿业权人同时成为该区域内其他重叠矿产的矿业权人，或者通过整合、流转的方式实现重叠区域矿业权人归一化。这种方式主要适用于相关性较强或者共伴生的的矿种重叠。比如煤与煤层气、煤与铝土矿以及其他共伴生的金属矿种之间。

山西省综合实验区改革方案建议按照“气随煤走，两权合一”的原则整体开发，规范相关法律体系，实现煤炭和煤层气的管理主体统一，实行气权和矿权一体化。在国家重点煤炭规划区域的煤层气开发，原则以煤炭企业为主，将煤炭开采权和煤层气开发权交由山西省大型煤炭企业，煤炭企业和煤层气企业共同开发；对煤炭开发远景区的煤层气，以煤层气企业开发为主。同时出台支持煤层气开发的优惠措施，制定煤层气使用的标准并制定具体措施。

《国务院办公厅关于加快煤层气抽采利用的若干意见》提出坚持采气、采煤一体化，依法清理并妥善解决煤层气和煤炭资源的矿业权交叉问题。国土部《关于加强煤炭与煤层气资源综合勘查开采管理的通知》规定：对于在煤炭国家规划矿区中为国家重要建设项目提供煤炭资源的矿产地，其范围内的煤层气综合开发由煤炭开采企业一并完成，煤炭企业应对已有的煤层气矿业权人进行补偿。

1.5 “探－转－还”模式

重叠区域的矿业权人通过协商，一方承诺在一定年限内，在重叠区进行勘查开发，并逐步缩小矿业权的范围，当探矿权转为采矿权时，开发生产集中在较小的区块进行。到承诺期限时，承诺方完全退出重叠区域，将重叠区块交还给另一方进行勘探开发。该方案适合生产开发时布局集中在较小范围，且先开发利用对后开发的矿种的开采生产不会产生重大影响的矿种。在我国目前主要应用于铀矿与煤炭重叠问题的处理中。

2 国外矿业权重叠的勘查开发模式

国外发达国家矿业开发早，矿业资本市场完善，矿权设立与发放主要集中于地方，矿业开发的利益也主要留在地方，地方与联邦在矿产开发上不存在利益冲突，因此矿业权重叠问题较少，重叠问题主要集中在煤与煤层气。在处理矿业权重叠上主要有合作合伙经营、矿业权设置时间优先两种模式。

2.1 合作、合伙经营

矿业权重叠企业间通过合作、合伙等形式联合勘探开发矿产资源，双方默契配合，互利双赢，安全有序开发资源。

美国联邦政府和相关州政府通过立法，鼓励企业通过合作或者合伙经营等方式来解决同一区块的煤炭企业主与煤层气企业主之间产生的冲突。在煤炭和煤层气都是优质资源的一部分区域，允许同时设置煤炭和煤层气矿业权，鼓励两个矿权人合作开采煤层气资源。煤层气专业公司开采煤层气时兼顾后续煤炭作业；煤炭企业提供已有资料，配合煤层气抽采作业，双方默契配合，各取所需。波兰政府处理煤炭与煤层气重叠时，鼓励煤炭企业主与煤层气企业主之间建立伙伴关系，从而获得煤炭与煤层气统一开发的特许权，同时双方经过协商制订出一个协调的开采计划。

2.2 矿业权设置时间优先

通过立法形式，规定谁先拥有探矿权或者采矿权，谁就拥有开发同一区域其他矿种的优先权。

澳大利亚昆士兰州对煤层气所有权的界定是根据获得的资源权利先后而决定分配给煤炭或煤层气企业主，这种情况类似于我国法律规定的探矿权人的优先权。英国煤炭管理机构不同意煤层气企业主申请进入煤炭开采区开采煤层气，但如果有助于煤炭开采又可促进煤层气回收条件下可以例外。如果煤炭管理机构同意在煤炭开采区进行煤层气开发，就必须考虑到煤层气钻井等对煤炭开采危害的程度，并需要采取措施尽量减少危害的程度。德国规定在煤炭开采过程中，遇到煤层气可以进行抽取或排放，并且采矿公司把抽取的煤层气可用于市场交易，可享受30年的政策保护。

3 启示

总结分析国内外解决矿业权重叠的主要经验和做法，对于我国处理矿业权重叠问题的启示主要有：

（1）在程序方面鼓励企业之间经过协商，以合资、合作等方式或者签订互不干扰、安全生产协议解决重叠问题，协调不成再由各省（自治区）国土资源部门裁决。

（2）在处理的原则方面主要站在国家利益的角度上，综合考虑矿产资源的战略程度、矿业权设置时间先后、矿产埋藏与开发条件、矿业权人的工作投入程度。

（3）在勘察方面鼓励联合勘查、协同勘探与整装勘查，共同投入资金、分享成果资料，降低勘查成本。

（4）在开发方面改变以往单一的矿产开发模式，支持联合与综合开发多种矿产资源。

（5）目前我国处理矿业权重叠问题主要采取合作程度较低的协议互不干扰与一方退出模式，应变对立为合作，联合勘探开发，积极合作，实现双赢。

4 完善矿业权重叠区管理运行机制的对策

4.1 建立企业信息成果共享机制

建立企业协商机制，定期或不定期召开联席会，交流资料，提供对方所需的矿山与钻井资料。在勘探阶段，施工前将所有拟施工的钻孔井位等设计方案送予对方征求意见；在生产开发阶段，定期交流重叠区域的采空区等，确保施工安全。

4.2 完善勘查开发的技术规范标准

双方矿业权人应成立一个安全技术规范研究小组，共同邀请有关专家，起草重叠矿种开发在同一地区、同期进行的安全技术规范，明确双方相互避让、确保安全的责任和技术要求，确保安全生产。

4.3 建立联合与承诺的监督管理机制

建立协议承诺的监督管理机制，矿业权人需将协议执行情况以及遇到的问题及时反馈给主管部门；各级地方主管部门对企业间的协议执行情况进行定期或不定期的现场实地监督检查，确保矿业权人按协议执行各自承诺。

4.4 建立退出企业的补偿机制

作为退出矿业权重叠区域的矿业权人有权取得相应的补偿，应由矿业权人双方统一协商委托或者由国土资源管理部门委托具有资质的矿业权评估机构进行评估，以评估价为基础，经双方协商确定最终补偿价款。

4.5 改革资源利益分配机制

矿权重叠问题实质是中央与地方利益博弈的问题，因此改革资源利益分配格局才能从根本上解决。改革矿产资源税费分配格局，加大留给地方比例，尤其是市、县的留成比例和转移支付，允许地方企业参与中央地质勘查基金项目，充分调动地方政府积极性。

[1] 孙茂远，张文忠.当前推动煤层气产业健康快速发展的政策助力[J].中国煤炭，2010（4）

[2] 徐组成，李延祥.中国采气采煤协调发展的“三交模式”[J].天然气工业，2010（4）

[3] 李海峰.中德煤层气开发利用之比较与借鉴[J].山西煤炭，2007（2）

Study on the exploration and development of overlapping mineral rights

Luo Shixing1，Sha Jinghua2

（1.School of the Earth Sciences and Resources，China University of Geosciences，Haidian，Beijing 100083，China；2.School of Humanities and Economic Management，China University of Geosciences，Haidian，Beijing 100083，China）

Overlapping mineral rights as a prominent issue has significant impact on the layout and effective use of minerals.Currently，in our country，less coordinated models，such as mineral enterprises sign agreement without disturbing each other，one side exit oerlap，has been widely used.High level of cooperation models，such as joint exploration and development and industry integration need to be summarized and promoted.The developed countries encourage enterprises to explore and develop overlapping minerals together.This paper analyzes main experience and practice of overlapping mineral rights，presents suggestions for promoting development of overlapping mineral rights.

overlapping mineral rights，exploration and development，model

TD－9

B

罗世兴（1984－），男，博士生，主要研究方向：矿业经济、产业经济。

（责任编辑 张大鹏）