煤炭应急储备立法探讨

朱喜洋

（煤炭信息研究院，北京市朝阳区，100029）

煤炭应急储备立法探讨

朱喜洋

（煤炭信息研究院，北京市朝阳区，100029）

煤炭应急储备亟需立法规范，应及时确立社会性、市场化、效率效能、安全环保等原则，建立健全储备监管、储备评估、现货轮库等制度。煤炭应急储备立法应注重与能源储备立法的衔接，采用中央立法与地方立法相结合、法规规章与标准规范相结合的模式。

煤炭应急储备 立法 原则 制度

随着风险社会理论和应急管理实践的发展，煤炭应急储备日益受到社会关注。继湖北、山东等多省筹备开展煤炭应急储备工作后，2011年国家确定神华等10家大型煤炭、电力企业和秦皇岛港等8个港口企业成为首批煤炭应急储备点。初步建立起来的煤炭应急储备迫切需要制定应急储备相关立法，为其法制化运作提供制度保障。

1 立法必要性

煤炭应急储备，即煤炭现货储备，是指政府或企业在煤炭重要集散地、关键运输枢纽等储备现货煤炭，用于应对煤炭供应中断或严重不足等紧急状况，增强突发事件状态下的煤炭供应保障能力。结合我国当前煤炭、能源法制发展状况，及时制定煤炭应急储备相关法律法规十分必要。

1.1 煤炭应急储备立法是保障我国能源安全的制度需要

能源储备立法是保障和实现能源安全的重要方式。在国际上，随着石油资源能源结构地位的不断上升，通过石油储备立法来规范和保障石油储备成为各国的共同经验。我国自建国以来，煤炭在全国一次能源生产和消费中的比例长期占70%以上，石油仅占两成，而且根据我国资源状况和煤炭在能源生产及消费结构中的比例来看，以煤炭为主体的能源结构在相当长一段时间内不会改变，公众需求和国家经济发展也长期依赖于煤炭，这种能源结构模式决定着我国不能简单照搬西方以石油储备为主的能源储备制度，单一的石油储备制度很难满足和保障我国能源安全的现实需要。煤炭战略储备在我国能源战略储备制度中应占有举足轻重的地位。在推进有关石油储备立法的同时，必须及时加强煤炭应急储备立法，保障我国能源安全发展。

1.2 煤炭应急储备立法是推进能源普遍服务的重要手段

实现能源普遍服务是能源法制发展的重要目标之一。我国煤炭消费需求主要集中在电力、化工等行业，用煤发电是我国电力来源的主要途径。目前在我国总发电量中，火力发电量约占80%以上，火力发电耗用动力煤总量达10亿t／a以上。由于电力尚未完全实现市场化，电煤供应的问题得不到彻底解决，部分地区的拉闸限电仍时有发生。电力消费受经济波动和天气变化影响较大，呈现出典型的不规律和反市场特征，加上我国煤电结构不尽合理，造成电力企业用煤储备往往不足。因此，如果要确保作为承担能源普遍服务重要职责的电力消费的稳定，必须建立稳固的煤炭储备，煤炭应急储备立法是促进实现我国能源普遍服务的重要手段。

1.3 煤炭应急储备立法是加强我国能源法制建设的必然要求

能源储备制度是能源法制建设的重要内容之一。尽管近年来国际上能源储备主要是围绕石油储备展开的，但也不乏煤炭储备的相关立法，比较典型的当属韩国、加拿大和英国。韩国《1986年煤炭产业法》（后经1988年修订）中对煤炭储备作了相应规定；加拿大1974年制定的《大不列颠哥伦比亚省煤炭法》也对煤炭储备作了相对详尽的规定；英国《1977年煤炭工业法》则对煤炭储备补贴进行了相关规定。各国结合各自国情所进行的煤炭储备方面的立法努力与制度贡献，值得我国建立健全相关煤炭储备法律制度时进一步学习和借鉴。《能源法》（征求意见稿）中曾专章规定能源储备，《煤炭法》修订时也将煤炭储备作为重要内容写进草案之中。顺应能源法制建设的发展要求，必须及时制定相应的煤炭应急储备立法，对其内容作出具体规定。

1.4 煤炭应急储备立法是规范和保障储备实施的现实需要

煤炭资源禀赋与消费现状决定了应急储备市场运作涉及到多个主体，其间社会关系亟需法律予以规范和调整。我国煤炭资源主要赋存在华北、西北地区，消费地区集中在东南沿海经济发达地区，资源赋存与能源消费地域存在明显差别。“北富南贫、西多东少”的资源分布结构与经济发达程度决定了煤炭消费“东多西少”之间的矛盾，决定了我国“北煤南调、西煤东运”的煤炭流通格局将长期存在。因此，结合我国煤炭行业自身特征所确立起来的煤炭应急储备就存在生产、消费、流通、存储等多个主体之间的利益关系，必须通过立法予以调整和规范。煤炭应急储备还涉及到政府与市场之间的关系，如储备监管者与被监管者之间的关系，政府监管主体、市场主体与第三部门之间的权利义务关系等，这些关系也迫切需要通过制定法律法规予以规范。此外，煤炭应急储备中的重要环节和内容，如储备基地的选择与建设、储备资金的配置和使用等，都需要依靠法律的手段提供保障。

2 立法原则

公共服务理念的传播和推广在新的历史时期具有重要意义，政府在履行必要的能源监管职能的同时，更应当随着经济社会发展和所处国际、国内环境变化，及时建立能源储备制度，以应对能源危机和经济发展困境，为民众提供更好的能源环境。

2.1 社会性原则

煤炭应急储备除了发挥政府的主导作用之外，还应当积极发挥能源企业，包括国有企业和私营企业的社会责任功能，推动政府和企业相结合的储备体制。在企业层面，应当鼓励煤炭企业、电力企业、铁路企业等多类型主体共同参与，实行国有企业和民营企业共同参与、以国有企业为主的格局，充分保障煤炭储备的现实可操作性。采取积极的财政政策和优惠的税收政策，鼓励企业参与能源储备，并积极发挥煤炭工业协会等第三部门的作用。

2.2 市场化原则

煤炭应急储备的确立和运作必须依托并依靠市场，符合市场经济客观规律。应急储备基地建设和储备运营应当充分发挥市场配置资源的作用，以企业为建设主体，实行市场化运作，自主经营、自负盈亏。但市场化原则并非让企业完全自我承担，必须辅之以政府的宏观调控和必要的行政指导，中央政府和地方政府应当加强对区域内煤炭应急储备基地建设和储备运作的规划指导。

2.3 效率效能原则

煤炭储备必须坚持效率效能原则，体现应对突发事件的行政高效性。煤炭储备基地的选择和部署、现货储备的轮库模式、煤炭储备运作模式的选择以及煤炭储备规模的确定，都需要考虑经济性原则，从煤炭储备的效率效能角度出发，在实现保障能源安全和经济发展的同时，遵循效益最大化的经济目标。

2.4 安全环保原则

煤炭应急储备涉及到储备场所的使用、周转和运输问题，应当注重发挥规模效应，避免重复建设、过滥建设，提高使用效率。同时，应当注意储备中的环境保护问题。在长期存放过程中，会发生煤炭自燃、煤尘爆炸以及外部火灾隐患等问题。煤炭在露天存放时，则会形成空气污染、煤炭损耗和水污染等问题。因此，国家和有关地方建设应急储备体系时需要重点解决安全和环保问题。

3 主要法律制度

在上述法律原则的指导下，制定我国煤炭应急储备相关法规规章时，需要重点研究和建立健全以下制度。

3.1 应急储备监管制度

建议通过立法设立专门性的煤炭储备或者能源储备监管机构，负责对煤炭应急储备的确立、动用和规划的监督管理。中央煤炭储备监管机构统一协调确定煤炭现货储备的规模，并负责指导各有关省级煤炭现货储备的操作。通过立法明确煤炭储备监管机构的职权职责，按照专业性和独立性相结合的原则建立科学合理的监管机构。

3.2 储备后续评估制度

应当借鉴美国近百年能源储备操作的经验成果，定期对储备规模及对象作以总结评估，并适时调整储备规模。在储备政策、品种、规模、机构组织等多个方面强调管理的灵活性和动态调整性，以快速应对储备外部环境的变化，保障储备管理体系的效率和功能。

3.3 储备管理信息化制度

煤炭储备机制运行应当积极借鉴我国其他行业物资储备运行经验和土地储备运行制度等，重视信息化建设，保障储备机制的正常运作。

3.4 储备资金管理制度

建立煤炭储备制度需要一定成本，必须有足够的资金保障运转，用于煤炭储备基地建设可能涉及的土地利用权利补偿和场地建设投入，储备基地维护涉及的必要资金投入，煤炭现货储备及周转涉及的资金投入等。可以考虑在煤炭资源税费改革中增加储备投入，或者采用专门财政性拨付投资等。

3.5 现货动用及轮库制度

煤炭现货储备动用必须符合一定的条件，如煤炭供应严重短缺、煤炭市场价格波动持续异常等，条件的设置应当苛刻而明确。国家层面的煤炭现货储备动用，须由中央层级储备监管部门会同财政等有关部门提出动用建议，经国务院或其授权的有关部门批准后实施。对于动用的煤炭必须通过配煤程序等及时加以补充，保证整个煤炭现货储备的良性循环。

4 立法模式

“十二五”时期是我国煤炭能源法制建设的关键时期，煤炭应急储备立法应当紧密结合我国煤炭能源立法发展的阶段特征，着重从以下几个方面加强煤炭应急储备法规体系建设。

4.1 煤炭单独立法与能源集中立法相衔接

煤炭储备法律制度建设应当综合考虑已有煤炭立法和能源立法的基本框架，统筹煤炭储备立法与相关能源储备立法之间的关系。一是应当慎重对待煤炭应急储备立法与其他煤炭立法之间的关系，比如与《煤炭法》修订、其他煤炭法规规章制（修）订、煤炭产业政策制（修）订之间的关系，避免浪费立法资源，形成制度设计冲突。二是在建立健全煤炭储备法律制度的过程中，应当关注煤炭储备立法与能源储备立法之间的关系，合理定位其与石油储备和其他能源储备之间的关系，避免采取狭隘的部门立法视角分割统一的能源储备制度体系，造成规范之间的交叉重叠。

4.2 法规规章与标准、规范性文件相配套

从立法体例上看，煤炭应急储备立法有不同的进路可供选择。一是在修订《煤炭法》时，确立起基本的应急储备制度，使其具有较高的法律效力，能够协调相关部门、中央与地方层面的各种关系。当然，《能源法》制定中也应当统筹考虑包括煤炭在内的能源储备法律制度构建问题。二是制定专门性的煤炭应急储备规章或规范性文件，对其内容作以全面的规范和保障。从现实可操作性上看，后一种进路更为便捷、可行，能够满足我国煤炭储备现实需要。

煤炭应急储备立法除了亟需制定一部专门性的法规或规章对储备基本内容作出规定外，为了保障应急储备体制的有效运行，尚需制定一系列配套的规范性文件、标准和规程予以具体细化，如制定《煤炭应急储备资金管理办法》、《煤炭应急储备基地建设标准》等。

4.3 中央立法与地方立法相结合

煤炭应急储备应当体现一定的灵活性。在政府层面，可以考虑设立国家煤炭储备监管机构和省级政府煤炭监管机构两级监管主体，并形成以省级监管机构为实施主体、国家层面进行宏观调控的体制。注意国家煤炭储备 和地方煤炭储备在数量与布局上的协调与配合，充分发挥地方煤炭储备管理部门对该区域煤炭储备的管理和决策职能，中央煤炭储备管理部门对全国的煤炭储备进行总体管理和跨区域协调与调度。因此，在立法模式上，应当积极采用中央统一立法与各地具体立法相结合的模式，地方立法机关可以结合本地区实际情况制定更具体可行的地方性法规、规章和规范性文件等。可参照中央储备粮、土地资源储备等行业储备立法思路和制度框架进行设计，注意储备法律制度设计中的上下级之间的关系，注意中央立法与地方立法的协调与统一。

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On the regulation of coal emergency reserves

Zhu Xiyang

（China Coal Information Institute，Chaoyang，Beijing 100029，China）

Coal emergency reserves practices should be regulated by enacting laws or regulations in China.It is time to establish the reserves supervision，reserves evaluation，coal exchange and other systems，under the social，market－oriented，efficiency and effectiveness，safety and environmental protection principles.The legislation of coal emergency reserves should be connected with energy reserves legislation by the national and local legislatures，with the form of laws，regulations，standards and others.

coal emergency reserves，legislation，principle，system

TD－9

A

朱喜洋（1979－），男，河南许昌人，法学博士，现为煤炭信息研究院法律所助理研究员，主要从事煤炭能源和安全生产法律政策研究。

（责任编辑 宋潇潇）