大中型水利工程建设管理的实践和体会

张基尧

(全国政协人口资源环境委员会，北京 100038)

1 前言

水利工程建设是基础设施建设的重要组成部分。加强水利工程建设管理是提高水利投资效益和社会、经济、生态效益的重要途经，是工程管理科学研究的重要内容。文章通过作者几十年水利工程建设管理的实践，阐述不同阶段大中型水利工程建设管理的责任主体、管理重点、有效做法和成功案例，以期得到更多对水利工程建设管理的关心和支持。

2 水利工程及其建设管理的特点

水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利，除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事。中华民族五千年文明史与水休戚相关。我国水资源短缺，时空分布不均，至今洪涝灾害频繁仍是中华民族的心腹大患，干旱缺水仍是可持续发展的主要瓶颈。水污染严重进一步加剧了水资源短缺和生态环境恶化。

水利工程维系国运，关系民生。长期以来，水利基础设施薄弱已成为我国基础设施建设上的明显短板，是粮食安全和供水安全的主要障碍。水利工程是实现水资源优化配置、科学管理的手段，是兴利除害、造福人民的工具。因此，加快水利工程建设，提高建设管理水平，是实现经济社会科学发展的重要任务。

水利工程形式多样、功能综合、管理复杂。在水利工程中，既有以三峡工程为代表的大型水利枢纽，又有以南水北调为代表的跨流域调水工程;既有以都江堰为代表的千万亩大型灌区，又有江河沿海堤防及大型闸坝工程。由于水利工程规模大，涉及范围广，与社会联系密切，涉及工程建设、征地移民、生态环保、交通通信、水文地质等多个领域，需统筹研究、反复论证、优化比选、多方协调。大中型水利工程是系统工程大家庭的重要成员，工程建设具有明显的整体性、关联性、目的性及环境适应性。因此，学习运用系统工程的理论与方法指导水利工程建设实践，具有重大的现实意义。

水利工程具有明显的阶段性特征。水利工程涉及经济、社会、生态安全，论证复杂，时间漫长。三峡工程、南水北调工程都经历了半个多世纪的反复论证，需要十多年甚至几十年的建设周期。水利工程建设程序十分严格，一般均经历论证立项、开工准备的前期管理阶段、工程建设的建设管理阶段以及竣工移交后的运行管理阶段。不同阶段都有一个或多个目标，这些目标既隶属于实现设计意图、最大限度发挥工程效益，又相互联系、协调互动。不同阶段的管理目标不仅需要适应工程要求，建立具有时代特征的管理体制，实现工程资源及社会资源的优化配置和现代化、信息化技术的灵活运用，还需要内外部激励约束机制有效运行、各种人才潜力的极大发挥才能实现。同时，分步、分阶段目标的实现，也为总体目标的实现奠定了基础。

3 项目前期管理是大中型水利工程建设的前提和保证［1］

大中型水利工程前期管理的任务有四个方面:一是研究工程项目立项建设的必要性和可行性，进行国民经济评价和投资风险、工程成本效益分析;二是进行工程的总体设计，确定工程的规模、布局、建设阶段和时限目标;三是确定工程的性质，研究确定建设管理体制和建设资金来源;四是研究确定与工程建设有关的相关政策及重大问题，为工程建设营造良好的外部环境。这些工作应由政府或政府支持的组织去完成，其工作的严密、深入、细致程度决定了工程建设的顺利与否，是工程建设的前提和保证。

南水北调工程是当今世界上最大的调水工程，也是涉及面最广、管理最复杂的水利工程。以它的前期管理实践作为案例，也许能为其他水利工程提供借鉴。

南水北调工程分东、中、西三条线路，由水量丰沛的长江流域分阶段向干旱缺水的北方地区调水448亿m3，工程完全建成后，不仅给北方地区增加一条黄河的水量，同时可形成我国水资源“四横三纵”的总体水网格局。当前，正在建设的是东、中线一期工程。东线一期工程以长江下游扬州江都为起点，利用京杭大运河及沿线湖泊，穿糖葫芦似的，分13级提水到山东半岛和鲁北地区，年调水89亿m3，输水线路总长1467 km。中线一期工程从长江支流汉江丹江口水库加坝取水，经京广(北京—广州)铁路西侧新建渠道引水，自流到北京、天津，年调水95亿m3，输水干渠总长1432 km，穿越黄河等大小河流705条，穿越铁路、公路，建设跨渠桥梁1178座。东、中线一期工程可行性研究总投资2546亿元。

南水北调工程规划历时50多年，时停时续，经过多种方案反复论证。自20世纪90年代后期以来，在项目前期管理阶段的重点工作和主要做法是:

1)调整完善总体规划。在节水、治污、挖潜的基础上，重新编制沿线城市水资源规划，把中线调水规模由145亿m3减至130亿m3，并明确分期建设;突出生态建设和环境保护，编制东线治污及中线水源地保护规划;建立适应经济体制改革要求的建设管理体制和水价形成机制;重新补充经济社会评价和工程效益分析。

2)按基本建设程序完成各立项阶段的工作。完成并批准项目建议书、总体可行性研究报告;在投资框算的基础上，建立南水北调基金及大型水利工程建设基金，明确资金结构，落实资金渠道;完成工程总体设计及145个设计单元划分并逐项批复。

3)确定项目性质和建设体制。南水北调属公益性与经营性兼顾的跨流域调水工程，采用政府宏观调控、准市场运行、现代企业管理、用水户参与的建设管理体制;以此为指导，组建中央及省、市政府监督、协调系统和东、中线5个项目法人主体，确定长距离调水工程的管理模式。

4)调整移民政策，落实治污责任。南水北调工程征地150万亩(1亩≈666．67 m2)，搬迁54万人，为此专门制定了南水北调工程征地移民管理办法，提高征地补偿标准，明确补偿范围及省级地方政府责任。把治污、环保规划纳入南水北调投资规模，与地方政府签订治污责任书，并建立多部门的协调监管机制。

5)建立完善的工程建设规范、施工标准和制度体系。编制总体进度网络计划，明确开工顺序;制定工程质量、进度、投资、安全以及征地移民、治污环保、文物保护等方面的规章制度80多件，使工程建设及涉及社会层面的工作科学规范、有章可循。

6)超前进行技术工作准备。面对移民工作和工程技术难点，超前进行移民试点及工程技术试验，充分利用社会资源建立科技创新机制，加强丹江口大坝新老砼结合、穿黄隧洞水下掘进、超大口径预应力钢筒混凝土管(prestressed cylinder concrete pipe，PCCP)制造等科技攻关，取得科技成果152项，67项获国家专利。

南水北调工程前期管理既涉及工程宏观决策和相关领域，又涉及工程建设的原则、政策，同时还涉及规范建设行为的制度和工程建设的超前谋划。当然，还有大量的涉及部门、地方及相关行业的协调工作。总之，要把工程建设中的问题尽量考虑到、解决好，为工程创造一个良好的建设环境。

南水北调工程前期管理工作比较深入扎实，为工程建设奠定了较好的基础。当前，南水北调工程已进入施工高峰期，且进展顺利，部分工程已完工并发挥效益。2008年后，中线京石(北京—石家庄)段工程已由河北向北京供水7．5亿m3，保障了北京的供水安全。

当然，由国家直接决策和组织的重点工程与一般水利工程不同，它需要国家层面的高度重视和支持，但就项目前期管理的工作思路和要求而言，南水北调工程前期管理的一些做法也具有一定的启示意义。

4 项目建设管理是水利工程建设的关键、安全运行的基础

项目前期管理只能为水利工程建设创造条件、提供保障。优秀的水利工程还是要靠建设管理来实现。工程开工后，工程项目管理转入以建设管理为主的新阶段，作为建设管理主体的项目法人，一方面要充分利用并发挥项目前期管理所创造的条件，进一步营造良好的建设环境，保证建设资金足额且及时到位，另一方面要公开招标，择优选择监理及承建单位，力求完善地签署界限清晰、职责明确、可操作性强的各类合同，通过合同的执行和工程监督来实施建设管理。因此，施工、监理及设计合同的签署和履行是水利工程建设管理的核心。

黄河小浪底工程与长江三峡工程相似，是治理黄河的关键工程，具有防洪、供水、调水调砂、灌溉、发电等综合效益。大坝、泄洪排砂、引水发电系统全部实行国际招标，并由以德国、法国、意大利为主的联营体承建，是我国第一个与国际管理接轨的大型水利工程。1995年二标德国承包商借导流洞塌方之机，停工索赔，工程全面停滞。意大利承包商推迟进场，索赔产生连锁反应。面对合同危机，即工程建设危机，小浪底项目法人充分利用合同机制，发挥国内外专家作用，加强建设管理，成功化解矛盾，转危为安，扭转了被动局面，实现了工程建设目标，成为建设管理的一个成功案例［2，3］。其做法是:

1)充分研究利用国际合同和惯例，建立反索赔机制，迫使外商在复工中解决合同争议。明确合同执行、变更、索赔、争议仲裁处理层次和职责;成功引进国际合同争议评审机制;采用先易后难、分解、集中再分解，最后一揽子解决问题的方式;在保工期、促建设的基础上，分阶段、分步骤地成功解决多国联合体的合同纠纷(详见《合同管理是工程管理的核心》一文)。

2)在合同柜架内引进成建制的水利水电骨干队伍作为劳务分包，代替外商招募的零散劳务人员，发挥国有企业政治、组织、技术优势，形成“中、外、中”(项目法人中方、承包商外方、分包商中方)的合同履行机制。

3)本着小业主、大监理的原则，明晰项目法人与工程监理的职责，精简业主管理机构，充分利用社会资源，充实加强监理力量，并严格责任，充分授权。

4)组建高层次、多专业的专家委员会，聘请工程咨询、合同争议咨询机构，发挥国内外专家作用，形成技术支撑和合同支撑。

5)建立了合同基础上的质量、进度控制机制和工程信息收集、传输、整理分析系统，实行网络计划的周控制、月调整和项目法人、监理单位以及分包施工单位的信息共享。

6)补充合同支付，实行半成品支付和为承包商贷款担保，解决外国承包商资金周转困难问题，同时维护劳务分包国有企业的利益。采取入情、入理、入实的方法，充分发挥中方建设者及外方技术、管理人员的积极性。

由于采取了一系列以履行合同义务、强化合同管理为基础的管理措施，小浪底工程的甲、乙双方变对立为和谐，用18个月时间赶回了推迟11个月的工期，实现了如期截流、提前发电、节约投资37．8亿元的良好效益。至今小浪底工程已安全运行10年，结束了黄河断流的历史，提高了下游防汛标准，8次调水调砂下切主河槽1．5 m，发电560亿kW·h。小浪底工程以合同管理为核心的建设管理也为其他水利工程提供了借鉴。

需要指出的是，建设管理是项目法人、施工、设计、监理等单位多方位、多层次管理的集合，是互相联系、互相促进又互相制约的大型系统，每个系统都有服从于整体目标的若干目标，每个单位也存在整体利益前提下的局部利益，各系统之间要建立起相互信任、团结协作的精神基础，也要建立起目标统一、网络联接、信息共享的管理平台，各系统还要发挥独立的管理功能，充分利用管理理念和方式的变革，以及生产资料的动态优化组合，明确岗位责任，建立激励和约束机制，以实现合同目标，体现社会责任与经济效益的统一。

5 项目运行管理是水利工程效益发挥的综合体现

组织有序、质量优良的工程建设，为水利工程效益的发挥奠定了基础。水利工程管理单位建立严密的管理体系和完善的管理制度，会为工程综合效益的发挥助力，甚至会扩大、延伸、发展其效益。多年来，正反两方面的实践证明，运行管理是水利工程管理系统中不可分割的组成部分，是规划意图、建设质量的最终检验，是经济、社会、生态效益的综合体现。运行管理的重点应把握以下几点:

1)要有明确的工程定位和适合工程特点的管理机制，完整的管理机构和明确的管理职责，相对稳定的高素质的核心管理队伍。

2)要有在建设管理基础上建立起来的，并经管理单位根据运行实际补充完善的，科学先进的自动化、信息化监测系统，能及时、准确、全面地收集、整理、分析运行信息并对环境影响作出判断。

3)要有严格的运行操作规程和完善的管理制度，有覆盖工程范围的监督体系。

4)要有较为全面的风险评估体系、多种复杂运行状态灾害袭扰时的应急预案以及充足的应急物质储备。

5)有稳定的运行管理经费来源和相对稳定的由市场竞争选择的较高素质的维修、养护队伍。

6)有充分发挥工程综合效益基础上的企业或管理机构发展规划，利用工程资源扩大、延伸、发展工程效益和管理效益。

6 大中型水利工程建设管理的体会

1)以统筹规划、科学决策、营造环境、规范建设为主要目的的工程项目前期管理，要以政府为主导，以部门协调、行业协调为重点，坚持科学发展，提高办事效率，减少行政干预，服务工程建设。

2)以择优选择工程监理、承建单位，严密签署、严格履行合同为主要目的的工程建设管理，要以项目法人为主导，统揽工程建设及运行全局，始终把握工程建设方向，调整工程建设节奏，保质量、促进度、求效益。

3)以延长工程使用寿命、最大限度发挥工程效益为主要目的的工程运行管理，要以项目法人或运行管理单位为主导，建立运行管理机制，完善运行管理制度，充分利用信息化、自动化手段，保证工程安全可靠运行，提高、发展工程效益。

4)水利工程不同阶段的管理具有相关性和整体性，必须用科学的管理理念和系统的管理方法，采取科学的管理手段，和不同层次的管理者合作，紧密联系，继承发展，利用不同阶段的节点管理成果实现工程总体目标。

5)当前水利工程不同阶段的管理工作中仍存在不适应、不协调、不科学、不严密等诸多问题。如项目前期管理阶段，存在时间太长、效率太低、协调太难、制约因素太多等问题。项目建设阶段存在市场不规范、环境不宽松、合同不严密、企业诚信差、科学管理还需进一步深化等问题。运行管理阶段存在减少地方干扰、提高队伍素质、促进管理软件升级等问题。这些问题都需要随着经济体制改革、市场不断完善、企业素质提高而逐步解决。因此，对水利工程建设来说，管理的不断深化是工程项目管理的永恒课题。

［1］张基尧．水利水电工程项目管理理论与实践［M］．北京:中国电力出版社，2008．

［2］张基尧．黄河小浪底水利枢纽工程建设管理的实践与探索［M］．北京:中国水利水电出版社，2008．

［3］张基尧．涉外水利水电工程建设实践与探索［M］．郑州:黄河水利出版社，2004．