火灾事故调查中行政不作为行为的救济实效性探讨

毛杰

玉溪市公安消防支队 653311

火灾事故调查中行政不作为行为的救济实效性探讨

毛杰

玉溪市公安消防支队 653311

本文以火灾事故调查的一例行政不作为案例出发，结合当前火灾事故调查工作中的实际情况，深入探讨目前我国行政机关行政不作为救济的实际效果，以公安消防机构火灾事故调查为例，分析当前我国行政机关救济的实效性，指出当前行政不作为在实际救济过程中不足，提出了对于行政不作为救济的一些看法和思考。

行政不作为；火灾事故调查；救济

引言

公民对消防机关火灾事故调查中执法中不作为问题的投诉日趋增多，有关公安消防机构行政不作为的行政诉讼也日益增加，消防行政执法中的不作为不仅侵害了公民、法人和其他组织的合法权益，还损坏了公安消防机构的形象。消防行政不作为的存在必然会使公共利益和个人利益受到损害，但是站在公民和行政相对人的角度看，目前我国对于行政不作为的救济途径是否就能最大限度的挽回相对人的其利益？消防行政救济的实效是否真的符合实际情况？

以下是某地公安消防机构关于一起消防行政不作为的案例：2005年初，某地一民房发生火灾，公安消防部队到场将火扑灭。经调查，火灾烧毁房屋2间，起火部位位于该地村民自发组织的佛教协会活动用房，火势由该屋蔓延将张某家房屋烧毁，张某火灾直接财产损失11000元。火灾现场烧毁严重，经公安消防机构调查认定火灾原因不明。由于火灾损失小，公安消防机构未签发《火灾原因认定书》和《火灾事故责任认定书》。2006年年初，张某要求佛教协会赔偿其损失，当地派出所进行调解未果。张某于2006年6月委托律师王某，对佛教协会提起民事诉讼，要求佛教协会进行赔偿，当地法院以佛教协会不具备法人资格驳回，不予受理，诉讼花费律师费3000余元。2006年7月张某再次委托律师王某以佛教协会7名主要成员为被告向当地法院提起民事诉讼，由于缺乏公安消防机构的火灾原因认定等证据，一审法院以证据不足判原告败诉，此次诉讼张某花费律师费3000余元，诉讼费3000余元。张某不服，向当地中级人民法院提起上诉，二审维持原判，张某二审花费诉讼费3000余元，律师费4000余元。2007年年初，原告张某准备提起行政诉讼，以行政不作为起诉该地公安消防机构。

假设原告提起诉讼，法院可能会以原告缺乏向公安消防机构申请为由不予受理，或责令消防机构在一定时限内做出火灾原因认定。由于《消防法》中对火灾事故调查未规定明确的时间限制，公安消防机构在接到法院通知后，再经过一段时间调查后作出火灾原因不明的认定。原告通过行政救济程序，申请当地消防机构的上级主管机关进行重新认定，重新认定维持原认定结果。此时，如张某不服，只能再提起行政诉讼，起诉公安消防机构。

现在来分析一下原告的诉讼成本，原告张某民事诉讼过程花费律师费及诉讼费1.6万元，火灾损失1.1万元。其后的司法救济程序预计花费律师费及诉讼费用至少2万元，总计该起案件花费接近5万元，其中还不包括原告个人因为诉讼耽误的时间，花去的人力物力等成本。其实本案主要矛盾在于公安消防机构的行政不作为。假设最后张某行政诉讼胜诉，获得赔偿不会超过1万元，佛教协会对其民事赔偿也不会超过其损失很多，与其花费的5万元费用及诉讼期间3年以上的时间相比，张某在整个诉讼过程中的花费远超过火灾损失。

消防行政不作为或消防行政乱作为的救济途径主要包括火灾原因、火灾事故责任重新认定及行政诉讼两种，设立的初衷本是为保护行政相对人的权益，但实际情况却并未达到预期的目的，由此引发出一系列的问题：消防行政不作为的救济途径是否太窄？目前我国对于消防行政不作为的行政救济的实效究竟有多大？

一、行政复议对行政不作为行为的救济

（一）行政复议法律依据

我国《行政复议法》第1条规定:“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”可见,行政复议制度的建立,使得公民、法人或者其他组织的合法权益在受到行政机关具体行政行为侵犯时,可以通过行政复议途径得到及时的救济。《行政复议法》规定了三种依申请而产生的具体行政不作为可以申请行政复议。《行政复议法》第6条规定:“有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织,可以依照本法申请行政复议: ……(八)认为符合法定条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的; (九) 申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的; (十) 申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费,行政机关没有依法发放的。”虽然《行政复议法》中有此类规定，但是由于火灾原因、火灾事故责任认定采用的是重新认定程序，虽然类似于行政复议，但由于火灾原因、火灾事故责任认定这种消防行政行为的特殊性，《行政复议法》中的规定对消防行政不作为在现实中很难适用。

（二）火灾原因和火灾事故责任重新认定在火灾事故调查处理中的实效性

火灾原因和火灾事故责任重新认定是上级消防机构对下级消防机构行政行为的一种审查,是消防机构内部的自我约束。在火灾事故调查中则具体表现为火灾事故原因重新认定、火灾责任重新认定和火灾直接财产损失重新核定等。但是由于该救济途径是行政机关内部行为，在目前我国消防机构处理火灾事故过程中，很多疑难火灾、重特大火灾的调查工作已经由上级消防机构负责，本级消防机构进行协助和配合。因而，此类火灾的重新认定或火灾直接财产损失复核一般是维持原认定或复核结果。此外，由于执行重新认定机构即原事故调查成员，实际就是第一次认定中的参与者，重新认定机构无法履行其审查监督职能，故很难保证行政救济的完全实现。

二、行政诉讼对行政不作为行为的救济

（一）行政诉讼对行政不作为的救济依据

我国宪法第四十一条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”、“对于公民的申诉、控告或者检举有关国家机关必须查明事实,负责处理” 。宪法还规定:“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利”。宪法的上述规定中,“国家机关”也包括行政机关,“违法失职行为”也包括了行政不作为行为。《行政诉讼法》对行政不作为救济做出了相应的规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼: ……(四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或不予答复的; (五)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或不予答复的; (六)认为行政机关没有依法发给抚恤金的”。

（二） 目前行政诉讼法对行政不作为救济的缺陷

笔者认为将行政机关如拒绝颁发许可证和执照,拒绝履行保护人身权、财产权的法定职责等“拒绝行为”纳入行政不作为范围有欠妥之处。行政不作为应当仅指程序上的不为,即在程序上消极地不予答复或拖延履行。而“拒绝行为”应属于实体上的不作为,它是由行政机关对相对人的申请进行审查后,认为申请不符合法定条件而做出的否定申请人申请的行为,如不予颁发许可证等。显然它已表现出积极的行为状态或方式,只不过行为的结果是否定的,因此它只能看作是一种否定性作为,而不能理解为是行政不作为。此外,将行政“拒绝行为”视为不履行法定职责,纳入不作为行政案件范围,必然给人民法院的行政审判带来困难。因为，对行政机关被诉的不履行法定职责的行为,如不予答复行为,法院按照合法性审查原则,应当审查行政机关不答复相对人的申请是否有法律依据,是否确实没有答复等等。而拒绝颁发许可证之类明示拒绝相对人申请要求的具体行政行为,是行政机关对相对人的申请审查后做出的决定,起码在程序上、形式上已履行了自己的职责。在此基础上,法院要裁判的是维持还是撤销被告的拒绝行为,要不要判决被告重新做出具体行政行为是很矛盾的。所以，从法院司法审查的内容和裁判结果上说,也不宜将行政机关的拒绝行为划入行政不作为之列。

行政不作为的救济范围规定得过于狭小。《行政诉讼法》将行政不作为仅局限于侵害个人利益的行政不作为,而不包括侵害公共利益的行政不作为;仅局限于具体行政不作为,而不包括抽象行政不作为,这一规定有欠妥当。它把行政不作为的救济局限在狭小范围,不能满足实践的需求,不能切实保护各方面的利益,不能使行政不作为得到有效的法律救济。

（三）行政诉讼在火灾事故调查处理中的实效性

1.法律法规不健全对消防行政诉讼实效的影响

行政不作为违法是指行政主体负有法定作为义务,有能力履行而在法定期限内不履行的行为及状态。具有以下特点：

（1）行政不作为违法的主体必须是行政主体。

（2）行政不作为违法主体必须负有法定行政作为义务。

（3）行政主体是有能力履行作为义务而不履行。

（4）行政主体不作为违法是超过法定期限不作为。

从行政诉讼的构成要件来看，对于强调行政主体不作为违法是超过法定期限不作为，但是由于我国现阶段法律法规不健全，对于行政不作为的法律界定就有不妥。《消防法》及相关规章对火灾事故调查处理中的规定虽然明确规定火灾事故调查的时间，但具体执法过程中仍不能避免通过增加鉴定次数等情况对火灾事故调查结案时间的延长，一定数量的火灾事故调查中该情况就有可能成为消防机构拖延做出具体消防行政作为的方法，从而影响行政诉讼，增加诉讼难度。

2.行政诉讼成本对于行政不作为行为救济的影响

行政诉讼作为行政不作为的救济途径，对于行政相对人来说，是行政相对人最后选择的救济途径，换句话说是其他方式无法达到目的才进行行政诉讼。作为行政诉讼，必然产生一系列的诉讼费、律师费，同时还消耗行政相对人的时间、精力等人力物力成本，很多时候就算胜诉，得到的国家赔偿是按照其损失进行，而这样的赔偿往往不高。在整个诉讼过程中，所产生的诉讼成本很可能远高于获得的赔偿。在一般火灾事故的调查处理中，对于经济损失不大的火灾由于行政不作为造成损失，若行政相对人采取先进行重新认定程序，再行政诉讼，其过程不但耗时，而且产生的诉讼等费用很可能超过火灾事故对其造成的损失，同时还要承担诉讼风险。所以行政相对人一般不会优先选择该救济途径，但是一旦进入诉讼程序，由于各种费用的支付，这笔费用将驱使其将诉讼进行到底。这一过程中，若行政相对人出现经济拮据的情况，必然采取借贷等手段支撑诉讼的顺利进行，甚至会出现被诉讼费用拖累，影响其生计的可能。

故，笔者认为，法律法规不健全、消防行政不作为救济途径过窄是制约我国消防行政不作为救济实效的主要原因之一。消防行政不作为这一行为缺乏有效的救济，对消防行政相对人将造成极大的影响，对消防行政机关的形象也是极大的损害。因此，探究新的消防行政不作为救济途径及对策，预防和减少消防行政不作为行为的发生是当前行政机关必须解决的重点问题，也是当前消防机构应当着重思考的重点问题。

三、完善消防行政不作为救济的几点设想

研究如何完善消防行政不作为行为的救济措施,首先应当解决为何完善行政不作为的救济，最大限度地保护消防行政相对人的合法权益,监督消防行政主体依法履行作为义务。因此,如何完善消防行政不作为的救济应当从四个方面考虑,一是扩大消防行政不作为救济的范围,尽可能全面保护相对人的权益;二是确定消防行政主体，即各级消防机构对消防行政不作为进行赔偿的责任制度,明确该赔偿为惩罚性赔偿，以弥补行政相对人因消防行政不作为及救济不力所造成的损害。三是完善消防部门内部监督机制及内部救济机制，节约人力物力。四是建立新的救济途径，保证弱势行政相对人能够得到行政救济。

（一）扩大消防行政不作为的救济范围

《行政诉讼法》对行政不作为行为和消防行政不作为行为的救济范围规定得过于狭窄,不能满足实践需要,不能完全保护相对人的合法权益,因此必须予以扩充。

(1) 将侵害公共利益的消防行政不作为纳入救济范围。损害个人或公共利益的消防行政不作为主要依赖于行政监督来约束和纠正,有必要将其纳入行政复议和行政诉讼的范围,从而使行政相对人得到有效的法律救济。只有这样才能切实、全面地保障行政相对人的合法权益,实现消防依法行政。

(2)将抽象的消防行政不作为纳入救济范围。《行政法》应当废除或者修改已丧失合法基础和根据的行政法规和规章,并在公安消防机构予以拒绝时,允许行政相对人提起行政诉讼,通过司法权的监督作用,督促公安消防机构行使自己应该行使的行政职权。

（二）对消防行政不作为负赔偿责任明确为惩罚性赔偿

国家是否对消防行政不作为给公民、法人及其他组织的合法权益造成损害承担赔偿责任,司法界和理论界意见不一。将消防行政不作为纳入国家赔偿范围不仅有其现实基础,而且也是十分必要的。同时，由于消防行政不作为对行政相对人产生的损害不仅仅是单纯的行政不作为事件造成的损失，为有效遏止行政不作为的发生，最大限度保护受害人的权益，笔者认为应当在法律中明确国家对行政不作为的赔偿责任，并将这种赔偿确定为惩罚性赔偿，有效保护行政相对人的权益。

（三）调整消防法律法规中的不足，提高救济效率

现有的消防法律法规对于火灾事故调查存在一些漏洞和不足，主要有以下几个方面：

一是消防法没有规定火灾事故调查的期限，导致一些公安消防机构拖延履行职责，侵害当事人的合法权益。应当在消防法中设置火灾事故调查结束后公安消防机构作出火灾原因认定及火灾责任认定的期限，防止公安消防机构无限期的拖延认定时间，影响救济效率。

二是公安部仍坚持火灾原因认定和火灾事故责任认定的不可诉性，公安部于2003年出台的《批复》否定了当事人对火灾责任认定不服有提起行政诉讼的权利，影响了行政相对人的救济效率。公安部的这个《批复》和《火灾事故调查规定》与行政诉讼法是相冲突的，属越权的解释和规章。根据解决法律冲突的一般原则和《立法法》的相关规定，上位阶的法规的效力高于下位阶的法规的效力，因此在此应优先适用行政诉讼法的规定。

三是公安部第37号令《火灾事故调查规定》不完够完善。《火灾事故调查规定》第二十四条规定《火灾原因认定书》自作出后七日内送达有关当事人，第二十八条规定《火灾事故责任书》自作出后七日内送达有关当事人，但是没有规定制作这两种法律文书的时限，而且对“当事人”也没有明确的解释，造成这两种法律文书下达时因火灾受到损失的人未必就一定能拿到《火灾原因认定书》、《火灾事故责任书》，影响其索赔或民事诉讼时的效率。另外，《火灾事故调查规定》对火灾损失核定的规定不够完善，火灾损失统计、核定应该划为公安消防机构的义务和必做工作。

以上这些不足，严重影响了对于消防行政不作为进行救济的效率，只有调整或修改现有的消防法律法规，才能保证救济的实效性，更有效的保护行政相对人的权益。

（四）建立新救济途径，将重新认定纳入行政复议范围

建立行政不作为救济的新途径能有效解决行政不作为急救途径过于单一的情况。当务之急引进新的救济途径，建立健全相关法律法规及程序，拓宽行政不作为的救济途径，最大限度保护行政相对人的权益。

目前，重新认定程序在促进消防机构依法行政、节约国家资源、维护公民合法权益等方面发挥了有益作用，虽然其实效性还是难以与行政复议、行政诉讼相比的，若能将重新认定纳入行政复议范围将使现有的重新认定具有行政复议的法律效力，受法律制约，使重新认定更加有效、公正；同时，也扩宽了救济途径，减少不必要的诉讼成本，直接、迅速的解决问题，从而保护行政相对人的利益。

结束语

“有救济而无实效，即非救济”。提高行政不作为内部救济的实效，是各级消防机构在依法行政过程中应当重视解决的一个重要问题，也是当前消防机构火灾事故调查等执法活动中面临的现实问题，只有将这一问题有效解决，从救济的实效性考虑，完善救济制度，才能真正做到“执法为民”。

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10.3969/j.issn.1001-8972.2011.11.089