矿区历史遗留损毁土地复垦存在问题与对策

李晓雷 姜燕 王云凤

沈阳农业大学土地与环境学院，辽宁 沈阳 110866

矿区历史遗留损毁土地复垦存在问题与对策

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沈阳农业大学土地与环境学院，辽宁 沈阳 110866

矿区历史遗留损毁土地的复垦可以实现废弃资源的可持续利用，是实现建设用地与农业土地资源增减挂钩，改善矿区环境的重要渠道。然而长期以来，许多废弃地由于历史原因，长期闲置、荒芜而成了历史遗留损毁土地。对历史遗留损毁土地的形成过程、复垦过程中可能存在的问题进行了分析，提出了应该以《土地复垦条件》颁布为契机，认真做好历史遗留损毁土地的复垦工作，解决好在复垦过程中可能出现的问题，以保证复垦土地的数量和质量。

历史遗留；损毁土地；复垦

引言

改革开放以来，随着各地经济建设步伐的加快，矿区企业损毁土地的数量持续增加，导致土地复垦“旧账未还，新账又欠”严重破坏了生态环境，加剧了人地矛盾。矿区历史遗留损毁土地的复垦做为补充我国耕地资源的有效途径，必将在全国范围内进行大范围的开展，土地复垦法规是复垦管理工作最有效、最有力的武器，《土地复垦条例》的出台必将历史遗留损毁土地在条例中首先被提出来，其中明确规定了县级以上人民政府负责组织复垦。因此复垦过程中存在的问题进行研究，为土地复垦过程提供相应的解决措施提供科学依据。

1 矿区历史遗留损毁土地概述

1.1 历史遗留损毁土地的产生

矿业用地的所有权大多数属于集体性质，如果矿业企业需要采矿用地，则主要是通过政府把集体土地征为国有土地后，再以出让方式获得采矿用地的使用权。采矿用地是矿业企业的生产用地，矿业企业对采矿用地具有临时占用的特点，而且占用时间短，一般多则几年，少则几个月，矿产资源一经开采，矿业企业就基本用尽了采矿用地使用价值。矿业企业采矿结束后，企业虽然继续拥有该土地的使用权，但该土地对于企业来说已经失去使用价值，复垦土地需要大量的资金保证，在加之长期缺乏政策上的支持和复垦意识，导致采矿后土地复垦不及时，长期闲置、荒芜，成为历史遗留性损毁土地[1]。

目前我国因矿产资源开发等生产建设活动，挖损、塌陷、压占等各种人为因素造成破坏废弃的土地约2亿亩，这些土地中有约60%可复垦为耕地，30%可复垦为其他农用地，而10%可复垦为建设用地[2]。积极开展历史遗留损毁土地复垦对我国的可持续发展具有战略性意义。

1.2 矿区历史遗留损毁土地分类及特点分析

矿区历史遗留损毁土地在以前的文献中常称为废弃地，而废弃地一般是按照土地的破坏类型进行分类。矿区历史遗留损毁土地可分为废弃物堆积遗留损毁地、塌陷遗留损毁地、采矿场遗留损毁地、尾矿堆积遗留损毁地和建筑遗留损毁地五种类型。对土地资源的破坏形式,分压占、塌陷和挖损三类。废弃物堆积废弃地、尾矿堆积废弃地和建筑废弃地对土地资源的破坏以压占为主,井工开采造成土地塌陷，对地上房屋等建筑物造成破坏，露天开采对土地资源的挖损，这些破坏土地引起工矿区多方面的生态环境效应的影响，地表景观破坏，诱发地质灾害，水文干扰与水质污染，大气污染与微气候扰动，土地资源破坏与占用，土壤退化与污染，水土流失加剧，生物多样性破坏等[3]。

2 历史遗留损毁土地复垦存在的问题

2.1 历史遗留损毁土地基本情况不清

对于县级行政区域内历史遗留损毁土地基本情况没有详细的了解。具体包括损毁土地的用地方式，产权情况，正常的复垦义务人，受益人，破坏土地现状，已破坏土地面积、即将破坏土地面积，对于损毁土地的复垦方向、复垦难度、复垦效益、复垦费用等问题缺乏详细的调查研究和评价。

2.2 复垦所需资金量大，融资渠道单一，资金使用过程中存在问题

从理论上讲，技术问题并非阻碍我国土地复垦的关键因素，相比之下，资金问题才是我国土地复垦的瓶颈。对于历史遗留损毁土地而言，由于复垦义务人已经不好确定，《土地复垦条例》中规定了县级以上人民政府负责复垦，这也基本上决定了复垦资金的来源仍然是以国家投资、地方配套资金、企业分摊费用模式。随着中央和地方政府分权式改革，国家财政资金所占比重呈下降趋势，国家财政资金对土地复垦的资金支持力度也将减弱，而地方政府需要加大公共投资力度，紧张的地方财政资金也难以保证直接投向经济效益不显著的土地复垦项目上[4]。

2.3 群众参与性较低

我国的土地复垦工作起步较晚，舆论宣传相对也比较落后，加之大部分损毁土地复垦难度大，大面积的土地复垦缺乏积极的组织者，群众参与性较低。公众参与是具体复垦项目实施的重要前提条件，因为事关群众的具体利益，只有复垦得到了公众的支持，才能顺利的开展复垦工作。

2.4 土地复垦涉及部门多，专业性质强

土地复垦涉及调查、规划、农业、环境、土壤、园艺、水利、林业、土木、测量等十多个专业，想要做好复垦工作，从立项、项目实施、验收到复垦土地经营管理都需要不同的专业人才。土地复垦一般由国土部门主管，涉及政府管理的环境、农业、林业等部门，多部门如何协调进行复垦工作，并没有正式的法规文件做出明确的规定。

2.5 复垦后经营管理不善

复垦工作完成后土地使用权的分配，主权管理办法，土地如何经营和使用，复垦使用过程中的监管和后期的跟踪评价等问题能否得到合理的解决，都会影响到复垦的质量。

3 解决途径与对策

3.1 认真贯彻执行《土地复垦条例》，编制切实可行的土地复垦规划

在新条例出台之际，各土地及矿业有关管理及宣传部门应广泛宣传条例颁布的积极影响，继续实施“谁复垦，谁使用，谁受益”的优惠鼓励政策。县级以上人民政府复垦历史遗留损毁土地的责任在条例中更是明确出来。政府在复垦过程中应发挥积极主动的作用，编制土地复垦专项规划，与当地的城镇、道路、河流及生态环境保护统一规划、综合治理。在规划中要对破坏土地进行调查和评价，在适当的情况下在土地复垦中发掘出当地经济的新发展方向，在复垦过程中要做到恢复彻底，避免造成二次污染。历史遗留损毁土地大多属于彻底找不到复垦义务人的土地，对在国有土地上的矿区破坏土地，可以参考土地一级开发的管理模式进行复垦，复垦完成后由政府土地储备中心进行储备，然后通过市场或其他方式进行出让使用，也可广泛吸引土地或者房地产开发企业采用股份制、合资、合作以及招标、拍卖等方式动员社会力量参与土地复垦。

3.2 努力拓宽土地复垦资金的融资渠道，加大土地复垦资金投入

我国的土地复垦首先要解决资金从何而来的问题。国外在土地管理中推行的土地储备制度、土地征用制度、土地银行制度、土地复垦保证金、土地资本的运营、土地税收、复垦彩票等都对我们建立历史遗留损毁土地复垦基金有启示和借鉴作用。我国的复垦应当体现以政府投入为引导，同时还应考虑其他社会资金融资渠道，包括开发、信贷等专项资金，建立资金保障机制。当地集体经济组织和个人有经济基础的可以拿出一部分资金，在不增加农民负担的前提下，可以投工投劳，共同做好复垦工作。

3.3 努力培养土地复垦方面的技术性人才，成立产业化的复垦机构

我国土地复垦基本上以行政推动为主，当今大部分的工作由国土管理部门的土地整理复垦中心来主持，成立专业化的土地复垦机构，提高企业参与土地开发整理的积极性，一方面可以拓宽资金融资渠道，另一方面还可以培养专业施工队伍，促进土地复垦事业的健康发展。形成以行政、学术科研、工程设计施工等多制度化的综合应用模式，进行我国的土地复垦，营造动态、开放、良好局面。

3.4进一步明确土地复垦奖惩机制

土地复垦投资数额巨大，回收期限长，虽然我国的复垦条例明确了“谁投资，谁受益”的原则，但是对于政府投资的复垦项目，受益群体应该明确，对于群众自发或者社会投资的复垦项目，政府应当在技术措施和政策上给予适当的优惠。

3.5 重视宣传，增强全社会复垦土地的意识

探索公众参与复垦的形式和途径，强化公众参与力度，多种手段促进全社会参与土地复垦。美国伊利诺伊州的土地复垦工作非常重视公众参与这一环节，该州发布了《农田复垦公民指南》，告诉公民如何参与这项工作。在我国也应该让公众参与到土地复垦工作中来，并将公众如何参与，何时参与，参与后都可以做什么工作告知公众，尽可能让公众全程参与和监督土地复垦工作。

3.6 认真做好复垦后的经营管理工作

复垦工作完成，将复垦土地的使用者的产权进行明晰化，以便以后的工作中责任明确，对复垦土地经营应以保持和培肥地力为主，采取有效管理和改良措施进行维护，促使复垦土地的生产力和新生态平衡尽早达到预期目标。

4 结论

历史遗留损毁土地复垦是一项国家发展战略措施和长期行为。我国的土地管理工作非常重视土地复垦工作，在《土地复垦规定》颁布22多年后进行修订并编制《土地复垦条例》，在新条例出台之际，必须进行广泛宣传，各级政府都应高度重视，在政策上给予倾斜，资金上给予保障，技术上加强研究，复垦的经营管理工作必须得到优化，我国的矿山土地复垦历史欠账一定可以得到补偿，走出一条适合我国国情的土地复垦道路。

[1]骆云中,许坚与,谢德体,我国现行矿业用地制度存在的问题及其对策[J].资源科学,2004(3):第116-122 页

[2]中国土地矿产法律事务中心,低碳发展与土地复垦政策法律研究报告[R],2010.11

[3]钟爽,矿山废弃地生态恢复理论体系及其评价方法研究[D].辽宁工程技术大学, 2005

[4]钱一武,聂华,我国矿区林业复垦融资状况研究.中国流通经济[J],2009(5):第63-65页

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.23.030