资源型城市统筹规划的思考与建议

李莉，王岩，赵立江，刘彪

（1.盘锦市再生资源综合利用管理办公室，辽宁 盘锦 124010；

2.盘锦辽油晨宇集团有限公司，辽宁 盘锦 124012；

3.盘锦市再生物资回收公司，辽宁 盘锦 124010）

资源型城市的产业转型，是一个世界性的难题。尽管国内外不乏成功转型的案例，但总体而言，产业转型并没有一个统一、现成的模式。如何在区域经济布局中选择正确的替代产业，并在产业分工中找准自己的位置，继而实现经济社会的可持续发展，现已成为各级政府寻求破解转型城市难题的关键，同时也成为相关部门组织编制战略新型产业规划，比如资源循环利用体系和静脉产业园区规划的重点研究课题。

1 循环经济发展的主要方向和总体趋势

1.1 我国经济社会发展的重大战略

中国政府高度重视发展循环经济，将大力发展循环经济作为我国经济社会发展的一项重大战略，使循环经济得到快速发展。“十一五”末期与“十五”相比，5年累计，我国的单位国内生产总值能耗下降了19.1％，化学需氧量、二氧化硫排放量分别下降了12.45％和14.29％，完成了“十一五”规划的约束性指标要求。但是应该清醒地认识到我国经济要进一步发展，将会受到更为严峻的资源能源约束。

2011年3月，十一届全国人大四次会议审议通过了《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》），其中明确提出要大力发展循环经济，加快构建覆盖全社会的资源循环利用体系。在推行循环型生产方式、健全资源循环利用回收体系、推广绿色消费模式和强化政策技术支撑等4个方面指出了循环经济发展的主要方向和总体趋势。

“十二五”时期是我国加快转变经济发展方式的攻坚时期。《纲要》在强调发展循环经济方面有4个突出的特点，其中明确了循环经济发展由试点向示范推进，加快构建覆盖全社会的资源循环利用体系等。《纲要》提出，深入推进国家循环经济示范，组织实施循环经济十百千示范行动，实施循环经济10大工程，创建100个循环经济示范城市和乡镇，培育1 000家循环经济示范企业，推动循环经济形成较大的规模。

1.2 资源型城市经济转型初见成效

目前，我国118座资源型城市中，约有50座出现了资源枯竭，并且有进一步扩大的趋势。为解决这些问题，国务院分两批将全国44个资源枯竭型城市列为试点，通过多种政策推动资源型城市转型。盘锦是我国第三大油田——辽河油田的所在地。2007年，盘锦被列为全国资源型城市经济转型试点市。

为此，盘锦市委、市政府组织编制了《盘锦市接续产业发展规划》、《盘锦市实现可持续发展实施方案》，将“发展接续产业”确定为“十一五”时期的首要任务，明确提出重点发展石油化工、装备制造、新型塑料建材、绿色有机食品、现代服务业等5大接续产业。2010年的非采油产业增加值占GDP的比重提高到70％以上，基本形成了多元产业共同支撑区域经济发展的格局。

辽宁沿海经济带上升为国家战略后，盘锦辽滨沿海经济区的区位优势突显了其在辽宁沿海开放战略格局中的重要作用。即将成为国内体系最完整、技术最先进、配套最齐全的海洋石油工程装备制造与服务基地之一；成为国内外知名一流的新材料产业基地和大型石化产业基地；成为辽宁乃至东北地区重要的物流产业基地。

实践证明，盘锦市的产业结构调整必须走一条先接续后替代的产业发展道路，即从石油资源的勘探开发转向石油技术开发与服务，逐步向新产业过渡，最终形成真正的替代产业。从另一视角看，虽然我国能源结构在不断优化，但一次能源生产量的2/3仍然是煤炭，即“高碳”能源，煤多油少气不足的资源条件，决定了我国在未来相当长一段时间内不具备廉价利用国际石油、天然气等“低碳”能源的条件。

2 循环经济发展的路径和目标任务

2.1 探索资源型城市循环经济发展路径

加快构建资源循环利用体系。随着我国全面建设小康社会任务的逐步实现，再生资源蓄积量将不断增加，资源循环利用产业（被誉为朝阳静脉产业）发展空间巨大。同时，健全资源循环利用回收体系有助于带动技术装备制造、物流等相关领域发展，增加社会就业，形成新的经济增长点，既是推动循环经济发展模式建立的具体措施，又是发展战略性新兴产业的重要内容。

建设区域性再生资源回收利用基地。再生资源回收利用基地（静脉产业园区）是国家倡导建立的一种新型生态工业园区，通过园区内外的废旧物资的相互交换和无害化处理，实现可再生物资的循环利用（包括中间产品再制造）。通过能量、资源和信息系统的高度集成使用和基础设施共享的方式构建园区工业生态链，以此形成固体废物资源化处理处置的特殊产业集群，从而使资源得到最佳配置并得到有效利用。是缓解社会经济发展与环境保护之间的尖锐冲突，实现循环经济的有效手段之一[1]。

再制造将成为再生资源产业发展的新亮点。再制造是废旧机电产品循环利用最重要的措施，是再生资源利用的高级形式。再制造是通过运用先进的清洗技术、修复技术和表面处理技术，使废旧机电产品达到与新产品相同性能的过程，不仅延长了产品的使用寿命，还充分利用了废旧产品中蕴含的二次资源，节约制造新产品所需的能源和原材料。

为解决经济快速增长与资源环境约束的矛盾，我国政府力促经济增长方式的转变，推动循环经济发展模式的建立。2010年4月和5月，循环经济、资源再生利用、再制造产业等相关政策密集出台，力度空前，令人瞩目。从近年来国家陆续出台的相关政策法规中可以看出，报废汽车“五大总成”等零部件将不再被销毁或私卖，政府采取一系列对策措施引导报废汽车再制造向产业化方向发展[2]。

2.2 促进循环经济发展的具体措施

发展低碳经济是我国经济社会可持续发展的必然选择。如果资源型城市选择了发展低碳经济，就必须研究提出以提升综合经济竞争力和促进区域经济发展水平为导向，以区域性再生资源回收利用基地建设为载体，以编制区域循环经济发展规划为切入点的工作目标、重点任务和保障措施。发展的重点应该有所侧重，具体措施应该切实可行，不能照抄照搬。

中国是世界上第三个制定了循环经济法的国家。第一个是德国，第二个是日本。与发达国家不同，中国的循环经济是从生产环节开始，从节能减排开始，完整地体现了循环经济的理念和实践。我国政府促进循环经济发展的几条基本措施是：加强宏观指导，包括一系列的文件规划；制定法律法规，通过政策的引导，有选择、有重点地开展试点工作；加强国内企业培训和国际合作。今后国家的政策将会更多地围绕促进循环经济的发展而制定，包括体制的改革、机制的建设，都将以循环经济的发展为重点[3]。

开展循环经济产业基地集聚区建设，对进一步推动循环经济的发展至关重要。产业集群的基本含义是某个领域内相互关联的企业与机构在一定的地域内集聚，形成结构完整、联系互动、交互创新的有机体。依托地缘与产业关系，在区域内共生互动，实现包括知识外溢、信息共享、规模经济、成本降低、树立品牌等多方面的优势。

3 统筹规划区域循环经济发展新格局

3.1 以循环经济发展为指导的总体规划

我国现行的规划体系根据行政层次和功能的不同，可以概括为“三级三类”，即国家级、省（区、市）级、市县级规划；总体、专项、区域规划。各级规划的编制是自上而下进行的，由于各类规划隶属于不同的主管部门，没有一个权威机构进行有效的统筹规划，这就严重地削弱了规划体系的整体功能。我国现有合法规划名称不下数百种，相互交叉、重叠现象严重，且不同层次或类型的规划之间缺乏联系和协调，最终导致规划体系内部相互矛盾、难以协调[4]。

结构调整是一个缓慢过程，不是一个部门所能解决的，应举全国之力，通过制度安排和政策引导来实现。当前，应当梳理并完善政策，重点应放在政策和法规的协调上，清除不利于产业结构升级的“坏”政策，如排斥生活性服务业发展的政策、歧视废旧物资回收利用的政策、变相激励过度开采的出口退税政策、最低价中标政策等，切实实现产业结构的优化升级[5]。

资源型城市的相关部门探索开展循环经济产业集聚区建设，制定和实施区域循环经济发展规划，应按《纲要》提出的组织实施循环经济十百千示范行动的具体要求进行全方位科学论证。作为一项系统工程，循环经济的产业化发展必须依托一定的产业基础和资源支撑。资源支撑也包括关键和实用技术以及信息服务等。同时，还应当重视循环经济评价体系建设和激励机制的建立。

当前，我国资源利用的统计核算暨评价指标体系尚不健全，综合反映循环经济发展的资源生产率指标等评价指标体系还是空缺，废弃物数据库等基础资料的管理信息系统有待建立。循环经济评价指标既是国家建立循环经济统计制度的基础，又是政府、园区、企业制定循环经济发展规划和加强管理的依据。因此，循环经济评价指标体系的建立对于发展循环经济具有极为重要的意义。

3.2 资源型城市统筹规划的思考与建议

制定资源型城市循环经济发展规划的过程中，有关部门在加快完善循环经济发展的政策机制建设的同时，要不断完善《循环经济促进法》的配套法规建设。例如，抓紧设立循环经济发展的专项基金，研究制定资源循环利用产业化的税收优惠政策，创新金融支持政策等。另外，要对在促进区域循环经济发展过程中做出突出贡献的单位和个人给予重奖[6]。

参与制定资源型城市循环经济发展规划的部门工作人员至少应该认真思考几点：一是通过开展《循环经济促进法》执法检查，对资源产出率、废物再利用和资源化率，以及资源消耗、资源综合利用和降低废物排放量等四大类循环经济指标的完成情况进行调查摸底，发现问题，提出改进的对策；二是建议有关部门着手进行法律实施的后评估工作，研究分析执法中存在的问题及其原因，总结企业层面、园区层面、城市层面实施《循环经济促进法》的成功经验，发扬成绩，纠正错误；三是进一步完善循环经济的激励机制，包括加快实用技术的推广，促进循环经济产业化发展，提高循环经济可持续发展能力的激励措施等。

充分发挥政府规划、投资、产业和价格政策的引导作用，加大对循环经济投资的支持力度，建立激励机制还需要将“减量化、再利用、资源化”等循环经济项目列为重点投资领域。建议资源型城市对发展循环经济的重大项目和技术示范产业化项目，采用直接投资或资金补助、贷款贴息等方式加大支持力度，充分发挥政府投资对社会投资的引导作用。积极争取参与国家循环经济十百千示范行动，制订并细化有利于循环经济发展的产业政策体系，引导社会资金投向资源循环利用产业，加大循环经济技术、装备和产品的示范、推广力度，形成新的经济增长点。

[1] 刘润本.再制造产业化发展趋势[J].资源再生与循环经济，2010，3(3)：30-34.

[2] 王岩，杨洪芳.报废汽车再制造产业化发展浅析[J].再生资源与循环经济.2010，3(9)：32-35.

[3] 扬春平.发展壮大循环经济的战略思考[J].再生资源与循环经济.2010，3(9)：4-7.

[4] 尤琦，张磊.规划环境影响评价有效性探讨[J].环境保护与循环经济，2010(2)：51-54.

[5] 周宏春.走中国特色的低碳绿色发展之路[J].再生资源与循环经济.2011，4(6)：4-9.

[6] 毛如柏.开创具有中国特色的循环经济发展之路[J].再生资源与循环经济，2011，4(6)：1-3.