促进煤炭清洁化技术的政策研究

李世祥，张菲菲，王来峰

(1.中国地质大学(武汉)国土资源法律评价工程实验室，湖北 武汉 430074； 2.中国地质大学(武汉)政法学院，湖北 武汉 430074)

1 概 述

作为世界上最大的煤炭生产国和消费国，煤炭一直是我国的主体能源，其约占一次能源消费总量的70%。然而，煤炭资源开发利用过程中，存在诸多问题与挑战，如综合利用效率低下、环境污染严重以及由此导致的酸雨和温室效应加剧等问题。这些问题，最终将对国家能源安全和经济社会可持续发展构成严峻挑战。这可以说，是我国能源领域的一大难题。

要解决这一难题，根本上还是要靠煤炭清洁化利用技术(倪维斗，2010)。随着现代科学技术的发展，煤炭完全可以通过环境友好型和提高利用效率的方式实现低碳排放。煤炭污染是现实问题，而这并非煤炭自身的问题，只是由于人们对它的开采、加工和利用方式粗放，才引起人们所不愿看到的污染问题。实际上，煤炭在开采、转化、发电与终端消费等过程中，存在着巨大的清洁化空间，我们需要找到最清洁的方式来获取并使用它。为了提升能源工业技术水平，我国将清洁煤技术列为优先发展的先进适用技术，其中包括煤炭加工、煤炭高效洁净燃烧、煤炭转化、污染排放控制与废弃物处理等。

然而，由于煤炭清洁化利用技术推广应用的相关政策不到位，国内煤炭的清洁化利用程度较低。例如，2009年，我国原煤入洗率为43%，动力煤入洗率为20%，分别比美国、南非、俄罗斯等煤炭行业发达的国家低12和20个百分点(刘炯天，2011)。在煤炭发电效率方面，目前国内火力发电煤耗为每千瓦时380kg标准煤，比国际先进水平312kg高出20%(杨拴昌，2010)。而且，煤炭低效利用所造成的负外部性和经济损失居高不下，并影响到我国的能源安全(张玉卓，2008；朱成章，2009；李世祥，2011)。因此，加快推进我国煤炭资源清洁化利用十分紧迫，在全国范围内实施促进煤炭清洁化利用技术推广应用的政策，是解决此问题的关键。

2 我国煤炭清洁化利用技术政策发展现状

在我国，目前促进煤炭资源清洁化利用的国家支持政策和引导措施还很不完善(李阳丹，2009)。虽早在20世纪90年代，政府就提出清洁煤技术的相关政策，但由于技术不成熟、财政支持不到位、企业面临的成本和风险高等原因，清洁煤技术的推广力度还远远不够。直至现在，我国相关提升煤炭清洁化利用的指引和支持政策，仍旧处于一个探索阶段。

自20世纪90年代起，我国已经认识到煤炭清洁化利用的重要性，对推进煤炭清洁化利用的技术愈发重视，并逐步完善促进煤炭清洁化利用的技术政策。尤其是近5年来，我国出台煤炭清洁化利用技术政策的频率逐渐提高。这表明，近些年来我国已将推进煤炭清洁化利用作为发展重点，各项政策正逐步完善。

我国煤炭清洁化利用技术政策的发展可以分为两大阶段。一是1994～2005年，我国开始并逐步重视煤炭工业体系健康发展和煤炭资源清洁化利用技术提升，此阶段所提出的政策都具有战略性、原则性、宏观引导性的特征。二是2006年至今，我国将推广煤炭清洁化利用技术提上主要议程，密切关注煤炭清洁化利用技术的发展，重视新技术的应用与推广。例如，在这一时期，10大煤炭企业加入联合国清洁煤技术示范和推广项目，逐步建立起一大批示范工程等，国内个别技术甚至已达到世界领先水平。但成就与困扰兼存。第二阶段的技术政策，虽一定程度上弥补了第一阶段相关政策非具体的特点，一定程度上提高了政策的可操作性，但其实际应用仍旧存在诸多阻力。这表明，我国的煤炭清洁化利用技术已经发展到瓶颈阶段，亟待突破。

3 我国煤炭清洁化利用技术实际应用的主要困扰

纵观我国煤炭清洁化利用技术发展史，近几年的发展十分迅速。但由于这些技术的快速发展与原有政策法规的不同步，再加上经济水平地域差异、文化地域差异等原因，造成了技术发展与实际应用一定程度的脱节，也就造成了我国现阶段煤炭清洁化利用技术发展的一些困扰。

归纳起来，现阶段我国煤炭清洁化利用技术实际推广存在的困扰，主要有三点：一是核心技术相对不成熟；二是成本与资金障碍；三是典型项目执行范围窄。当然，除了这主要三点，还包括人们认知水平的限制和缺乏长远战略眼光等。

3.1 核心技术相对不成熟

煤炭清洁化利用技术，主要包括煤炭加工技术、煤炭高效洁净燃烧技术和煤炭转化技术等。相对于国外,我国煤炭清洁利用技术起步较晚，相关技术都是近年来才得到重视并迅速发展起来的。虽然部分新技术颇有成就，已与发达国家并列甚至有超前趋势，但整体核心技术水平仍落后于国外。虽近几年我国煤炭清洁化利用技术研发水平逐步提高，但实际应用技术和适合我国能源的具体化、本土化技术还不成熟，从而限制了煤炭清洁化利用技术在我国的应用速度。这种技术的相对不成熟，也使规模有限的企业从其风险意识考虑，不敢于尝试新技术，阻碍了煤炭清洁化利用技术的推广应用。

3.2 成本与资金障碍

成本与资金障碍是限制我国煤炭清洁化利用技术实际推广的核心问题。一般而言，企业追求的是利润最大化，成本与收益是其是否使用某项技术的首要考虑因素。而研发和建设煤炭清洁化利用技术项目，需要投入大量资金，而且风险高昂，企业往往没有内在动力去执行此类项目。这就需要公共财政政策予以支持，而现实中缺乏明确具体的财政扶持政策，从而导致了成本与资金障碍。

以IGCC发电技术为例，虽然IGCC的供电效率可达43%～45%，比常规燃煤电站效率高5%～7%，并随着技术的发展，IGCC净效率可达50%或更高，并具有材料适应性广、节水和调峰能力强等优点，并且污染物的排放量仅为常规燃煤电站的1/10。但由于IGCC造价和运行费用较高，其工程设计、开发成本加上设备成本是常规燃煤电站成本的好几倍。因此，目前这种工程建设在国内只是“雷声大、雨点小”，其前景虽好，但企业对此欠缺积极性。而我国现有政策对此类项目的支持还很少，支持力度不够。

3.3 技术应用与推广机制不健全

新技术归根结底只有得到应用才会产生效益。我国缺乏对煤炭清洁利用技术应用与推广的具体执行措施和机制。虽早在1997年国务院就批准了《中国洁净煤技术“九五”计划和2010年发展规划》，但其具体实施方向并不明确，也未纳入各行业、各省市(区)的发展计划中。总体而言，煤炭清洁利用技术还缺乏一个具体的国家推广过程，其执行范围窄，应用辐射范围小，现阶段也只是应用于发达地区的大型企业，全国绝大部分地区和企业，还是以老方法加工、燃烧煤炭，并不关注新技术的发展。

3.4 其他困扰

如人们认知水平的限制，对环境质量恶化的漠然；缺乏发展的长远眼光与领域合作，而只是闭门造车等。这些因素，也一定程度上阻碍了煤炭清洁化利用技术的发展。

4 促进煤炭清洁化利用技术实际应用的政策建议

目前，我国煤炭清洁化利用技术发展与应用到了瓶颈阶段。这迫切需要政府发挥公共管理职能，利用各种政策工具，积极推进煤炭清洁化利用技术的发展与广泛运用。

4.1 制定煤炭清洁化利用技术开发与应用的税收优惠政策

制定税收优惠政策，是指通过政策的倾斜，使各企业从传统煤炭工业向新技术煤炭工业转变。对于使用煤炭清洁化利用技术的企业，在税收方面相应享有激励和优惠措施，这才能提高企业应用新技术的积极性。具体税收优惠政策，可以从企业所得税的优惠、营业税的优惠、房产税的减免优惠等方面来具体制定。例如，对于应用煤炭清洁化利用技术的企业，可以免征两至三年的企业所得税，或者减少一定百分比的税率；对于建设煤炭清洁化利用技术项目的房屋，免征一定期限的房产税等。

4.2 提供煤炭清洁化利用技术开发与应用方面的财政补贴

提供财政补贴，可以使企业更有积极性的去完成煤炭清洁化利用技术的项目建设。煤炭清洁化利用技术中的财政补贴主要是指，在开发过程中政府给予财政补贴或承诺给予承担示范项目的企业低息贷款等资金项目支持。除此之外，政府还可以给予技术支持，指政府对有意应用清洁煤技术的企业可以无偿提供技术支持，并安排相关技术人员在新技术安装和使用过程中进行技术指导。

4.3 设立基金，吸引投资

为了解决成本与资金障碍，可以通过设立基金的方式解决。设立基金能够吸引投资者的目光，它是一个使人们从不了解到了解煤炭清洁化利用技术，快速增加企业对煤炭清洁化利用技术的积极性的过程，是一个有效的推广途径。基金主要用于资助那些旨在建设煤炭清洁化利用技术项目和促进煤炭清洁化利用技术研发的投资计划。基金项目可由中央和地方政府以及下文提及的区域煤炭清洁化利用技术发展部门进行联合管理。经费来源主要由煤炭税费、煤炭违法开采的罚金等组成。在设立基金过程中，要严格控制好制定基金资助的标准，并严格执行监督，确保基金到位，用在最需要的项目上。

4.4 煤炭清洁化利用技术自主研发与择优引进同步推进

从根本上而言，煤炭资源的大规模清洁化利用，依赖于核心技术的进步。这就需要制定我国煤炭清洁化利用技术发展规划，加大我国自主研发新技术的力度，研发具有我国自主知识产权的煤炭清洁化利用技术。尤其是要解决相对技术落后以及煤炭清洁化利用技术在市场应用上的矛盾的问题，高新技术和先进适用技术要结合。在自主研发的同时，还要加强国际技术沟通交流，引进国外先进清洁煤技术。多举办、多参与煤炭技术论坛活动，与美国、英国等发达国家进行新技术的沟通交流。对关键技术的引进、消化与吸收，可以缩短我国与国际先进水平的差距，迅速提升我国技术水平。

4.5 建立煤炭清洁化利用技术的应用与推广机制

建议成立区域煤炭清洁化利用技术发展部门。该部门能够使清洁煤技术更直接的面对社会和企业，从而使这些技术可以迅速辐射到全国各个地区。它可以根据地区特征推广煤炭清洁化利用技术，并可以根据本地经济水平和产业布局等，因地制宜发展本地重点技术。区域煤炭清洁化利用技术发展部门的主要职能有三：一是建立区域内煤炭产业发展目标；二是在区域内大力宣传煤炭清洁化利用技术的作用、影响以及优惠政策；三是提供具体技术、研发资金和相关咨询。这三项职能就是一个逐步引导的过程，先是整顿区域煤炭产业，其次是使企业了解煤炭清洁化利用技术的重要性，最后是协助企业完成技术体系建设。

[1] 倪维斗.煤清洁利用是中国式低碳的关键[N].科学时报, 2010-2-8.

[2] 刘炯天. 关于我国煤炭能源低碳发展的思考[J].中国矿业大学学报:社会科学版, 2011(1): 5-12.

[3] 张玉卓.从高碳能源到低碳能源——煤炭清洁转化的前景[J].中国能源, 2008(4): 20-22.

[4] 朱成章.煤炭是我国电力安全的命脉[J].中外能源, 2009(7):15-18.

[5] 李世祥.基于能源安全的煤炭清洁化利用国际动向与中国行动[J].中国地质大学学报:社会科学版,2011(1):53-58.

[6] 李阳丹.清洁煤技术产业化尚缺政策护航[N].中国证券报, 2009-11-26.