我国开征环境税之立法研究

李 涛

(华北科技学院文法系,河北三河065201)

20世纪60年代,由于工业化的迅猛发展,许多国家发生了一系列重大环境污染事件,人类面临着日益严重的、累积性的环境污染问题,使生存和发展都受到了严重威胁。加强环境保护,以税收强制手段控制全球环境退化度问题,已成为世界经济可持续发展研究的核心问题。一般认为,英国现代经济学家、福利经济学的创始人庇古(1877～1959)在其1920年出版的著作《福利经济学》中,最早开始系统地研究环境与税收的理论问题。其率先提出的“政府利用宏观税收调节环境污染行为”的环境税收思想,是环境税得以产生的思想理论基础。

简言之,环境税是指对环境保护有积极影响的环境税费。通过对环境税概念的界定,可以确定环境税的具体范围,一方面可以统一环境税的名称,另一方面直接决定着环境税在整个税法体系中的法律地位及其与其他税种之间的关系。我国学者往往认为,环境税的概念可分为狭义、中义、广义三种。就目前我国而言,环境税的范围不宜过宽,其主要应该包括环境污染税和环境资源税两个方面。如果规定的过宽,不利于与现行税法体系相协调。环境污染税主要包括空气污染税、水污染税、固体废弃物税等;环境资源税主要包括能源税、燃料税等。

1 我国开征环境税的立法现状分析

1.1 我国开征环境税现状与主要发达国家开征环境税之现状对比

首先,我国并没有建立专门的环境税,有关环境税的相关规定都散见于其他税种的规范文件之中。其次,可以归入到环境税行列的主要有资源税、企业所得税、消费税、增值税,体现在《中华人民共和国资源税暂行条例》、《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国消费税暂行条例》以及财政部和国家税务总局联合发布的《财政部、国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》等相关规定当中,针对对环境保护有消极影响的矿产品、汽油、木制一次性筷子等项目征税,对环境保护有积极影响的相关项目及相关行为实行税收的减免制度,如针对从事符合条件的环境保护、节能节水项目的企业,可以免征、减征企业所得税。另外,车船使用税、城市建设维护税、固定资产投资方向调节税 (目前已停征)、城镇土地使用税和耕地占用税等也属于环境税的范围。

同时,排污收费制度也可以看作是环境税中的一个部分。根据2003年7月1日起施行的《排污费征收使用管理条例》的相关规定,征收排污费的项目包括污水排污费、废气排污费、固体废物及危险废物排污费、噪声超标排污费。尤为值得关注的是2009年开始实施的成品油税费改革,取消了养路费,提高了价内征收的汽油消费税单位税额,是我国环境税收法律制度迈出的一个大进步。

就国外而言,20世纪80年代初,美国政府就把税收手段引进环保领域,至今已形成一套相对完善的环境税收制度,联邦和州两级政府都开征了不同类别的环境税,税种涉及能源、日常消费品和消费行为各个方面,总体来说包括对损害臭氧层的化学品的征税、与汽车使用相关的税收、开采税和环境收入税4类。地处北欧的荷兰,一直将环境保护税收作为保护的重要举措,其环境税主要包括:燃料税、垃圾税、能源调节税、机动车特别税、铀税、水污染税、地下水税、废物税、噪音税等。作为经济发达、城市化和工业化程度高的国家之一的瑞典,向来重视能源节约和环境保护,并于1988年引入环境税,取代长期以来采用的收费制度。瑞典环境税收规模较大,种类较多且具有特色,主要包括能源税、碳税、硫税、汽油税、里程税、废物税、化肥税、农药税等。

由此可看出,首先,主要发达国家开征环境税普遍以完善的市场体系作为其发挥作用的基础。其次,从税制结构和税种设计来看,主要发达国家普遍建立了以资源税 (或能源税)为主体,税种多样化的环境税法律制度,其环境税的征收范围不仅包括环境污染的各个领域,而且涉及能源资源的保护等诸多方面。

1.2 我国现行制度的不足之处

通过对我国现行制度的分析,对比国外的先进制度,可以发现我国现行的制度主要有以下不足:

1)我国还没有形成专门的、独立的环境税。专门的、独立的环境税是应该体现环境价值的,是以环境保护为直接目的的。现行涉及环保内容的税种并不是以环境价值为基础的。以消费税为例,它的设立主要为调节消费结构,相关税率(税额)在最初确定时并未充分考虑到这些产品的消费所产生的环境外部成本,因此没有把容易给环境造成污染的消费品纳入征税范围,如煤炭和其他一些大气污染源等。这就决定了我国当前的税收政策只能对环境保护起到微弱的补充性的作用。

2)在税制的设计中明显存在着重财政刺激。轻环境保护的趋向。仅有的与环境相关的税种,开设的目的更多是出于收人的考虑,而不是从环境保护和可持续发展的要求出发而开设的,不是真正意义上的环境税。比如资源税,其开征的主要目的是调节从事资源开发的企业因开发资源形成的级差收入,从性质上从属于所得课税。

3)课税范围过窄。例如,近年来新出现的相当一部分可能给环境带来污染或者高能耗的消费品却没有纳入消费税的征税范围,以至于环境税收调节消费者传统消费方式,鼓励绿色环保消费的目的无法如期实现。又如现行资源税课税对象局限于矿藏品,对大部分非矿藏品资源没有征税,例如水资源、森林资源等,这与我国多种资源短缺的情况极不相称,从而不利于限制非税资源的过度开采和使用。

2 我国开征环境税之立法建议

2.1 明确环境税立法模式

2.1.1 确立综合独立型环境税制模式

目前,国际上通行的环境税主要有分设型和独立型两种。分设型环境税包括各个具体的分设的环境税税种,如按照具体的污染物来设立的单个小税种;独立环境税是指以环境保护为目的,针对污染和生态破坏等行为课征的征收范围相对较广的独立税种。我国环境税制模式应选择综合独立型,即开征一个独立的税种——环境税,并且分设水污染税、大气污染税、噪音税等作为环境税的不同税目。

实行综合独立型税制模式有利于集中体现我国保护环境的税法精神,有利于直接限制污染排放和生态破坏行为,有利于鼓励消费者选择无污染或者低污染的替代产品进行消费。从程序制度本身的设立而言,综合独立型环境税一开征就有较大包容度,不仅可以简化立法程序,而且也更有利于税制本身的设计和征管。

2.2.2 制定独立的《环境税法》

根据我国《立法法》的规定和税收法定原则的要求,有关税收基本制度的事项只能制定法律。因此,对于在我国税收体制中引入独立的环境税的决策必须要通过法律的形式确定下来。有关环境税的具体制度,可以从以下三种中进行选择:一是由全国人大或全国人大常委会立法;二是由国务院制定行政法规;三是由国家财政部、国家税务总局、国家环境保护部配合制定相应的行政规章。

配合独立的环境税制模式,有必要将环境税的整套体系通过全国人大或全国人大常委会的立法固定下来,赋予其较高的法律效力等级,所以制定一部独立的《环境税法》是现阶段及未来相当长一段时间内努力的目标。在此部《环境税法》中,要明确环境税立法的基本原则,规定新的环境税种,厘清环境税与其他涉及环境保护的税种之间的关系。

2.2 构建完善的环境税体系

2.2.1 整合及改革现有涉及环境保护的税种

1)消费税。改革我国现行的消费税制,适当提高汽油、柴油的税率,并对无铅汽油和含铅汽油实行差别税率。在现行的消费税中增加应税产品,如塑料包装袋。

2)资源税。应扩大资源税的征税范围,土地、森林、矿藏、天然气、水、动植物、海洋资源都应纳入征税范围。另外,应当适当提高资源税的征收标准,对污染程度不同的资源可实行差别税率,对非再生性、非替代性、特别稀缺的资源要课以重税。

3)增值税。在增值税中,对农药、农膜征收的较低的税率,因为它与环保背道而驰,应予取消。

4)车船使用税和车辆购置税。应该将车船使用税的征收标准与车船的使用强度相挂钩,如行驶的公里数、汽油的消耗量等,以实现减轻大气污染的环保目的。

2.2.2 开设新的环境税种

如果我国有条件逐步开征独立的环境税,主要应当包括:

1)空气污染税。世界十大空气污染最严重的城市中我国的大城市占据了七位,在我国开征空气污染税将有效督促空气污染制造者减少对空气的污染,提高空气质量。我国目前已对二氧化硫等有毒气体的排放进行收费,可通过“费改税”,将大气污染税作为环保税的一个税目,其下分设二氧化硫税、二氧化碳税、氮氧化物税等。

2)水污染税。我国水污染情况十分严重,为减轻和防止对现有水资源的污染,保护水资源,可通过“费改税”,将污水排放费改为水污染税,从而对直接或间接排放废弃污染物而造成水体污染的行为征税。

3)垃圾税。开征垃圾税,目的是为了减少垃圾的数量,减少有害物质对环境的污染,同时鼓励对垃圾的回收利用。其可以让垃圾的制造主体承担一定的经济责任,从而有效缓解我国大中城市的严重的垃圾围城的问题。

4)产品污染税。对于会对环境造成固体污染的产品如一次性电池还有氟利昂、老鼠药等,应当直接征收产品污染税,减少消费者对于这些产品的使用。我国可以在原有固体排污费的基础上,进行“费改税”,设置固体废物税这一税目,并且可在固体废物税下设饮料容器税、旧轮胎税、润滑油税等子税目。

5)森林砍伐税。森林的不断减少,使得二氧化碳不能得到有效转化,是导致全球气候变暖的重要原因。具体到我国,森里资源的不断流逝已经造成严重问题,北方的沙尘暴就是一个典型的事例。因此,对过度砍伐森林的经济主体应当课征重税。

6)噪音税。随着我国城市化进程的不断推进,噪音污染已日益严重,很多大城市居住的人们都饱受噪音之苦。对于噪音制造者应当征收噪音税,对飞机的起落、建筑噪音等特种噪音征税,将推动隔音设备的研发,有利于噪声污染的防控。

[1] 赵英.环境税法律制度研究 [D][学位论文].天津:天津财经大学,2009.

[2] 付慧姝,俞丽伟.中国环境税立法探析 [J].南昌大学学报:人文社会科学版,2010(1).

[3] 王晓丽.我国环境税立法刍议 [J].武汉理工大学学报社会科学版,2003(6).

[4] 高萍,计金标,张磊.我国环境税税制模式及其立法要素设计 [J].税务研究,2010(1).