浅谈安徽省小型农田水利重点县建设

曹 成

（安徽省水利部淮河水利委员会 水利科学研究院 安徽省水利水资源重点实验室 蚌埠 233000）

浅谈安徽省小型农田水利重点县建设

曹 成

（安徽省水利部淮河水利委员会 水利科学研究院 安徽省水利水资源重点实验室 蚌埠 233000）

2009年以来，安徽省努力探索创新小型农田水利工程建设管理新机制，不断加大地方财政投入，引导受益群众筹资投劳，深入推进小型农田水利重点县建设。截至目前，安徽省已报批重点县39个，重点县建设对于全省农田水利建设事业起到了积极的推进和引导作用。笔者对安徽省重点县建设的主要做法和经验及存在的问题进行了初步探讨，并提出一定的对策建议。

小型农田水利重点县；经验；问题；对策

1 重点县建设基本情况

根据财政部、水利部制定的小型农田水利工程建设补助专项资金管理办法和年度立项指南，安徽省2009年申报确立了19个第一批小型农田水利建设重点县，2010年再度申报确立了第二批重点县20个，各重点县基本为粮食主产区。项目建设以现有小型农田水利工程和大中型灌区末级渠系的配套改造为主，因地制宜建设高效节水灌溉工程，适度新建小微型水源工程。具体内容包括新建修复塘坝、堰、机井、小型灌溉泵站等水源工程，整治修复灌溉渠道、疏通排水沟道并建设完善桥、涵、闸等沟渠系配套建筑物，发展管道输水、喷微灌等高效节水灌溉工程等。

安徽省2009年重点县小农水项目批复总投资2.96亿元，其中中央投资1.54亿元（含两个全国农建先进县奖励资金200万元），省级配套1520万元，市、县、乡及群众自筹1.27亿元。2010年第一批重点县小农水项目计划总投资2.97亿元，其中中央投资1.52亿元，省级配套3800万元，市、县、乡配套3924万元，群众自筹6834万元。2010年第二批重点县小农水项目计划总投资3.23亿元，其中中央投资1.6亿元，省级配套5000万元，市、县、乡配套4315万元，群众自筹7038万元。

目前2009年度重点县小农水项目除个别正抓紧开展工程扫尾外，项目实施基本完成。共完成投资2.88亿元，其中中央资金1.54亿元，省级财政配套资金1520万元，省以下财政配套资金3095万元，群众筹资和投劳折资7154万元。共完成新建、修复各类水源工程1750处，整治修复渠道823km，清淤排水沟道1090km，桥、涵、闸等沟渠系配套建筑物及其他工程12400多处。2010年两批重点县的年度小农水项目实施方案已经省水利、财政部门联合审批通过，第一批、第二批重点县2010年度项目已全面开工。

2 重点县建设取得的初步成效

2009年度重点县小农水项目建设已完成，并初步发挥成效。主要效益有：

一是进一步改善了农业生产条件。2009年小农水重点县建设项目共实现新增灌溉面积4万亩，恢复和改善灌溉面积38万亩，发展节水灌溉面积9万亩，新增、改善排涝面积32万亩，新增节水能力2970万m3。

二是进一步提高了农业生产能力。2009年小农水项目实施完成后共可新增粮食生产能力5.3万吨、经济作物产值3100万元，项目区群众可实现年人均增收280元。

三是充分发挥了生态和社会效益。安徽省19个重点县2009年小农水项目区共覆盖了45个乡镇、116个村，受益人口46万人。项目通过沟渠清淤疏浚及配套建设，减少了水土流失，活化了农村水系，净化了水体水质，有效地改善了项目区内的水生态环境。项目区灌溉保证率和排水标准的提高，为项目区种植结构调整、农业产业升级奠定了基础；降低供水成本，减轻了农民用水负担等，都为促进农村经济全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。此外，工程建成后，随着排涝、灌溉、节水等效益的发挥，水多、水少、水脏的问题和各类用水矛盾得到有效缓解，还有力保障了农村社会的稳定、和谐发展。

3 重点县建设中的主要做法和经验

3.1 加强组织领导，密切配合协调

安徽省高度重视小型农田水利建设补助项目建设工作。财政部、水利部的项目立项指南下发后，省财政厅、省水利厅立即进行了会商，制定了安徽省年度小农水项目工作总体方案，并报送省政府，经分管省长批准后组织开展工作。省财政厅、省水利厅还共同建立了《小型农田水利工程建设补助项目联席会议工作制度》，进一步明确了各级财政、水利部门的工作职责，水利部门会同财政部门负责项目规划、设计、管理、建设、技术指导，督促落实工程建成后的经营和管护；财政部门会同水利部门负责专项资金的管理和监督，切实加强了对全省小农水工程建设补助项目建设的组织领导，促进了部门间紧密协作。

各项目县成立了小型农田水利建设补助项目领导小组，由县领导担任组长，水利、财政、国土、监察、民政等部门和项目实施乡镇为成员单位，负责项目的计划安排、组织落实、检查督促、协调和服务等工作。同时在项目所在乡镇、村设立现场组织管理机构，负责指导、督促项目受益区村组落实自筹资金和劳务的筹措、施工环境协调等工作。各项目县还采取领导小组与乡镇、乡镇与村层层签订工程建设责任状，或是在县农田水利基本建设指挥机构的领导下，实行分级管理、明确各级管理责任单位和责任人等方式，进一步加强领导，并组织开展督查活动，为项目实施提供了组织保障。

3.2 紧密结合实际，明确工作思路

安徽省重点县立项申报过程中，坚持以财政部、水利部《关于实施中央财政小型农田水利重点县建设的意见》、《中央财政小型农田水利工程建设补助专项资金项目立项指南》文件精神为指导，结合安徽省实际，省财政厅、省水利厅共同确立了项目实施的总体思路。

一是坚持突出重点、粮食优先的原则。深入贯彻安徽省委、省政府《关于加快皖北和沿淮部分市县发展的若干政策意见》，结合《国家粮食安全工程安徽省新增粮食生产能力规划》、《安徽省淮河流域排涝规划》，小型农田水利重点县优先安排淮河流域粮食主产区和纳入全国新增粮食生产能力规划中的县。

二是坚持集中财力、整体推进的原则。将中央财政和省财政专项补助资金合并，选择一批农业增产增效潜力大、示范作用显著、前期工作充分、建设规划完备、群众积极性高的县（市、区），实施建设。项目建设相对集中连片，形成规模，建一片，成一片，水源、骨干沟渠和田间工程配套建设同步推进，发挥工程的整体效益。

三是坚持因地制宜、示范引导的原则。要求各地结合具体实际，以现有小型农田水利工程和大中型灌区末级渠系的配套改造为主，因地制宜建设适度规模的高效节水灌溉示范片、现代化灌排渠系示范片、末级渠系节水改造示范片等，每县每年至少建设1个工程和技术设施先进、配套齐全、农田旱涝保收标准高的示范片。

3.3 规范操作程序，严格项目审批

一是明确项目申报条件。省财政厅、省水利厅联合印发年度《省级以上财政小型农田水利建设补助专项资金项目指南》，将项目申报总体原则、建设范围与内容、资金补助标准及使用范围与整合、申报与审批程序、立项原则等加以明确。为加快工作进度，在符合财政部、水利部相关要求的前提下，优先支持近年来农田水利基本建设“江淮杯”评比先进、编制完成县级农田水利建设规划并通过市级审查的县，重点支持淮河流域易涝地区和粮食主产区、纳入全国新增粮食生产能力规划中的县等条件，据此划定一批县（市、区），组织开展项目申报文件的编制工作。

二是实行竞争立项机制。为提高各地项目申报材料的质量，我们实行了竞争立项工作机制。省财政厅、省水利厅对照项目立项有关条件和要求设计了评分标准，对项目申报县从项目建设方案（可研报告）、项目所在市、县财政配套及农民自筹资金方案、农田水利基本建设开展情况、农民用水户协会建设以及新农村建设等多方面情况综合设置分值。依据评分标准，对各县进行严格评分、排序，择优确定项目实施县，上报财政部、水利部，全过程操作规范，公开透明。

三是进行网上公示。根据中央项目指南的要求，安徽省对拟上报的重点县名单均在安徽水利信息网上进行了为期一周的公示，无异议后再上报财政部、水利部，自觉接受社会各界的监督。

3.4 筹措落实资金，保障建设投入

一是突出省级以上财政资金的主导地位。为扎实推动重点县建设，在对每个重点县补助中央财政资金800万元之外，省财政2009年共安排1520万元，给予每县配套80万元。2010年加大了配套力度，省财政共安排8800万元，给予第一批重点县每县200万元、第二批重点县每县250万元的省级配套。为保证项目的顺利实施，根据安徽省各级财力偏低的实际情况，对所有项目的补助标准按照中央和省级财政资金占总投资60%的比例进行控制。

二是加强资金整合。各重点县以小农水项目为平台，切实加大各项支农涉水项目资金的整合力度，根据“渠道不乱、用途不变”的原则，积极整合大型商品粮基地建设、农业综合开发、土地整治、扶贫开发、库区移民开发、新农村建设、以工代赈工程、江淮分水岭综合治理、种粮大户扶持等项目资金。主要开展渠道整治、衬砌，新建与改造主要渠系建筑物，以及土地治理，小型水源工程新建与改造，小型排涝泵站更新改造等。全省2009年重点县建设整合有关项目资金总规模5.4亿元，新增灌溉面积21万亩，恢复和改善灌溉面积53万亩，恢复和改善排涝面积31万亩。

三是鼓励有条件的市、县财政安排配套补助资金。通过提高各地对小农水建设的认识水平，积极推动地方财政加大配套投资力度，共同推进小农水工程建设。2009年度19个重点县共安排落实了3095万元的地方财政配套资金。淮北市濉溪县2009年市、县级财政在安排了200万元的重点县项目配套资金外，还安排了1300万元的小农水建设资金，切实增强了重点县建设的投入保障。2010年起安徽省要求各重点县出具配套资金承诺函，每年至少安排200万元的县级财政配套资金。

四是调动群众筹资投劳的积极性。安徽省在项目安排实施过程中坚持“民办公助”的前提，在项目申报时要求出具受益区群众通过“一事一议”等方式筹资投劳证明材料，下达补助资金计划时要求各项目所在地区政府迅速组织受益群众筹资投劳，先期开展部分土方工程建设。2009年19个重点县项目建设群众集资和投劳折资共完成7144万元。

3.5 强化资金管理，确保专款专用

财政部和水利部相关制度下发后，省财政厅、省水利厅及时进行转发，并结合安徽实际，对如何贯彻上级文件精神提出了具体要求。凤台、怀远等县出台了更加细化的小型农田水利工程建设补助专项资金管理办法。中央财政补助资金计划下达后，省财政厅会同省水利厅将中央和省财政补助资金合并，按照直管县的要求下达县级财政部门，并抄送市财政部门和市、县水利部门。

各项目县严格按照《安徽省小型农田水利工程设施建设补助专项资金管理办法（试行）》和《安徽省水利基本建设资金管理办法》要求，资金管理实行县级财政报账制，设立专户、建立专账，做到专款专用，严格遵守财经制度，按批准的施工定额和工程进度拨付资金。同时，项目的总投资、资金来源、资金使用情况等在项目区向受益农民张榜公布，接受群众监督，并在建设过程中加强专项监督，确保资金安全。

3.6 严格建设管理，确保工程质量

安徽省早在2006年就制定印发了《小型农田水利工程实施方案编写提纲》和《项目建设技术标准》，对项目实施方案编写深度、不同地形条件项目区小型农田水利工程建设的主要内容、工程标准，包括防洪、灌溉、除涝、节水等在内的效益指标提出了指导性意见和要求。在年度重点县项目投资计划下达后，安徽省都要组织各重点县编制详细的年度项目实施方案，并组织专家组进行严格的审批，确保项目实施符合相关规划和项目总体建设方案的要求，切实发挥财政补助资金的使用效益。

严格建设管理程序和制度。各项目实施过程中基本都参照基建程序，实行工程建设项目法人责任制、招标投标制、工程建设监理制、合同制等“四制”管理。严格把好三关：一是把好公示关。项目实施前，采取媒体公告或张榜公布等方式，将项目建设的地点、内容、规模、投资、效益等基本情况进行公示，让受益群众和全社会共同关注小型农田水利工程补助项目建设，监督项目工程的实施。二是把好施工单位选择关。安徽省规定投资规模100万元以上的项目必须实行招投标，各地通过省内公开招标，选择有经验、有实力、有资质、有良好信誉的施工企业，严禁非法分包、转包。三是把好大宗材料如水泥、钢材及启闭设备等采购关。对大宗材料设备实行集中采购，或是在施工合同中约定大宗材料设备必须使用的品牌范围。

安徽省2009年度重点县项目实施以来，省水利厅结合冬季水利兴修督察活动、今春“江淮杯”竞赛评比工作等，对重点县小农水项目建设工程质量及进度进行全面检查、督促，确保项目工程质量达标。各重点县也都在项目建设过程中通过派驻工程技术人员或加强巡查、公布举报电话等方式切实加强质量监控。

3.7 管理改革

各重点县积极推进工程管理体制改革，明确工程建后管护运行责任主体。大部分重点县已在项目区推行农民用水合作组织管理，建立了管理制度、落实了责任人。各项工程管理制度和管理主体落实率在80%以上，凤台、怀远、宣州区、五河、南陵等区县人民政府已出台水价改革方案。

安徽省还组织开发了小型农田水利工程建设补助项目管理信息系统，拟对项目从申报、审查、立项、建设、建后管护运行等全过程实现信息化管理，目前正在试运行阶段，待进一步完善后在全省逐步推行。

4 重点县建设存在的主要问题及对策建议

一是自筹资金落实难。安徽省的省级财政配套补助资金每年都随着中央财政资金一道及时、足额下达到位，但地方财政和群众自筹的资金及劳务往往难以足额到位。主要原因：安徽省各地经济尚不发达，市、县级财政能安排用于水利建设的资金本身就很少，加之当前安徽省正全面实施农村饮水安全、病险小型水库除险加固等民生水利工程，地方财政压力很大；农民群众收入不高，人均纯收入低于全国平均水平，筹资能力十分有限；安徽省现阶段农村劳动力外出务工现象很普遍，难以大规模组织群众投劳；当前在新农村建设中需要群众集资或投工投劳事项较多，进一步削弱了小型农田水利工程建设的筹资筹劳力度。

二是相关支农涉水项目资金整合难。从安徽省的实际情况来看，目前用于小农水建设的项目资金有农业综合开发、世行加灌、以工代赈、大型商品粮基地、土地开发整理、标准粮田、新农村建设等，尽管投入资金总量不少，而且安徽省各县区均已编制了县级农田水利建设规划，但实际操作中，由于各项目都有自己的规划、管理办法，缺乏一个强有力的资金整合牵头部门，很难实现统筹安排、整合使用。建议中央出台可操作性强的支农资金整合政策文件，自上而下，明确要求各部门在安排各类涉水的支农项目资金时，必须要以小农水重点县建设为平台，以县级农田水利建设规划为准则，并明确各级水利部门对项目的审查职责，切实加大资金整合力度，共同推动小农水重点县建设。

三是建议大幅度增加中央财政投资额度，进一步提高补助比例。由于安徽省目前各级财力非常有限，地方财政配套资金难以大规模增加，按照目前的中央财政投资规模，难以在短期内实现重点县小农水建设整体上一个台阶的目标。因此，建议加大对中西部省份的中央财政投资规模，并适当降低对地方财政和群众自筹的配套要求。

四是建议完善立项指南，以方便基层有针对性地提前建立项目储备库，保证前期工作的时间和质量。或者至少在中央财政资金计划控制数下达之前3个月公布项目指南，便于地方对照指南及早组织项目申报，认真做好项目前期工作和施工前准备工作，保证工程顺利实施，及早发挥财政支农资金的使用效益。

五是鉴于小农水项目实施规模不断扩大，建议参照基本建设项目规定规范前期工作、建设管理等方面的工作

曹成（1983-）男，工程师，主要从事农田水利和水土保持相关工作。

E-mail：cc1898@126.com