地质灾害应急支撑体系建设基本问题分析

陈红旗，徐永强，庄茂国，姜 喆，张 楠

（中国地质环境监测院（国土资源部地质灾害应急技术指导中心），北京 100081）

0 引言

据全国地质灾害通报，2001～2010年期间因灾死亡失踪人数近万人。伴随极端气候、地震和人类工程活动的加剧，在今后相当长的时期内，突发地质灾害仍将呈现出高发态势。2008年汶川大地震、2010年舟曲特大山洪泥石流等一系列重大突发事件应对实践的驱动下，地质灾害应急工作得到逐步加强。CNKI文献检索表明，我国地质灾害应急工作虽起步晚，但发展迅速。从地质灾害防治管理的视角，先后经历2003年以前的清官机制阶段、2003年～2010年间的体系催生阶段和2011年以来的体系化建设阶段。就地质灾害应急的本体属性而言，并不陌生。在1982年“鸡扒子滑坡”灾情处置（张宏仁，2009），地质灾害防治工作实践中几近看到”地质灾害应急”的样子。总体来看，我国地质灾害应急工作还存在不少问题，亟待大力加强［1］，尤其需要在经验传承经基础上，对“地质灾害应急”有新的认识。为此，笔者立足于重大地质灾害应急技术支撑的实践，针对地质灾害应急支撑体系建设相关问题开展了粗浅分析，以期抛砖引玉。

1 对地质灾害应急的基本认识

1.1 地质灾害应急含义

比照词义，“地质灾害应急”的客体是地质灾害紧急情况，相对于一般情况，其时效性、危害性和聚焦性突出。由于应急管理的目标是在突发事件发生时拯救生命、阻止伤害以及保护财产和环境（FEMA，1995），地质灾害应急往往被视为贯穿了地质灾害防治的全过程，即“地质灾害防治应急”（或称为紧急地开展地质灾害防治）。但灾害管理周期论的观点认为［2］，地质灾害应急更适宜被视为“地质灾害紧急情况阶段的响应及其行动”，即由发出地质灾害预警到解除预警、这一地质灾害紧急情况处置的闭环过程。

1.2 地质灾害应急特点

地质灾害应急工作有“备灾面广、应急预警难、挽救率低、成因判定难”等特点。

地质灾害不同于其他自然灾害，地质条件起决定性作用（王恭先，2011），引发因素复杂多样；更不同于事故灾难事件、公共卫生事件和社会安全事件，具有自然和社会双重属性特征。限于当前地质灾害认识水平和防治能力，尚无法实现真正意义上的区域地质灾害“预警”［3］。一旦突现灾情险情，很难及时做到“点状”响应。580km2中等强度以上的突发性地质灾害易发区［4］，均需日守夜待。以岩土体为主的灾害地质体，密度大、强度高，一旦遭遇承灾体，多表现出强烈的破坏性。据2000～2009年间地质灾害灾情统计，受伤人数约占因灾伤亡总数的50％，反映出地质灾害危害的高死亡率；30个重大地质灾害事件的自救互救搜救信息显示，生命可挽救率极低。此外，由于无法准确地度量不同因素对地质灾害的地质发育、过程发展和灾害发生的影响，使得成因判定缺乏量化依据，也无法很好地满足地质灾害防治责任厘定的证据需求。

2 地质灾害应急处置基本问题

比照词义，可将地质灾害应急处置通俗地理解为“为应对地质灾害紧急情况，所采取的行动措施”。“广义”的应急处置范畴包括了信息速报、先期处置、应急响应和快速恢复等在内的一系列救治行动。特定责任主体对事件采取的应急措施，可视为“狭义”的应急处置。即地质灾害应急处置是应急响应工作的中心环节［5］。在实际的地质灾害应急行动中，有特定的处置内容，也有需遵循的一般程序。

2.1 地质灾害应急处置基本内容

若以应急处置内容的载体为标准，可分为信息处置、承（受）灾体处置、地质体处置和责任处置等4个基本内容。其中：信息处置包括灾情险情信息识别、信息速报、应急信息采集及融合等；承灾体处置包括工程防护、避险安置和搜救援助等；灾害地质体处置包括监测预警、应急治理等；责任处置是通过地质灾害成因分析构成证据基础，按照《地质灾害防治条例》而做出的地质灾害防治监督管理行为。不同的突发地质灾害事件，所需应对的情景有所不同，应急处置内容侧重点不同。不同的应急响应责任主体，应急处置内容也各有所重。以国土资源行政主管部门为例，重点在于灾害地质体处置，即“调查灾害成因，分析其发展趋势，指导制订地质灾害应急防治措施”［6］。

2.2 地质灾害应急处置程序

典型地质灾害应急处置案例的总结分析显示，完整的地质灾害应急响应过程，包括3步（预警响应、应急处置和预警解除）、7个环节（监测值守、预警响应、勘测评估、抢险救援、成因认定、快速恢复、预警解除）。地质灾害应急处置单项行动，一般有情景识别（根据自身应急角色，快速勘察，掌握地质灾害及其应急处置情景，准确设定目标任务）、预案优化（在情景识别的基础上，因地制宜因时制宜，调整应急预案，增强针对性）、工程实施（采取处置措施）、会商处置（将处置方案及其实施效果，及时通报会商，反馈应急指令落实情况）和跟踪校验（在个体行动结束后、整体响应结束前，甚至于响应结束后，要密切跟踪已采取的应急措施，发现问题，及时补救或完善）等5个技术流程。

3 地质灾害应急支撑体系建设分析

比照词义，地质灾害应急支撑体系可理解为：支撑地质灾害应急管理所涉及的要素及其关系的总和。地质灾害应急支撑体系具有“弱基础、松耦合、强内聚”的基本结构。地质灾害应急支撑体系建设应立足国情，注重平战结合、群专结合。有限条件下的应急处置能力是其核心建设内容

3.1 地质灾害应急支撑体系基本结构

伴随地质灾害防治管理的创新和重大地质灾害应急处置的实践，近年来，地质灾害应急体系建设得到快速推进。在地质灾害应急体系总体框架内，围绕“一案三制”的应急管理体系处于核心地位［7］。应急支撑体系一直是关乎实务性的应急体系建设基础。但是，长期以来依靠对地质灾害防治常态体系的非常态化管理，也基本保证了地质灾害应急工作的开展，支撑体系建设落后。从《国家突发地质灾害应急预案》可以看出，地质灾害应急支撑体系包括诸多方面（刘传正，2010）。目前，地质灾害应急支撑体系建设具有综合集成创新的特点，并逐渐呈现出系统化、结构化的趋势。

源于突发事件的本体属性和突发地质灾害本质特征，无论在灾情险情出现前，已经有多么充足的准备，应急处置都会面临信息薄弱、条件缺乏和超乎想象的情景出现。在具体事件的处置行动中，尽管不同支撑单元相对独立运转，但都要通过或最终进入政府主导的枢纽或终端。以灾情速报为例，多渠道报送时常造成业务主管部门的被动，但对政府而言，也恰恰体现出应急支撑需要集中的结构优势。

广泛吸收借鉴国外先进经验，加快了我国地质灾害应急支撑体系的建设发展。同时，也带来理论超前实务、软措施和硬装备不协调、平战难以结合等问题。地质灾害应急体系建设中克服这些不利因素，需要因地制宜，并注重平战结合、群专结合。

3.2 应急支撑体系建设关键技术

在地质灾害应急工作中，应急管理对支撑的需求是明确的，但受时间、空间和环境的限制，支撑主体所能获取的数据信息十分有限。为此，在有限条件、能否有能力解决问题始终被作为衡量成效的关键依据。地质灾害应急支撑体系建设，存在4个方面的关键科学技术问题：

3.2.1 对地质灾害过程机理的认识

从地质灾害应急处置的实务性来讲，只有明确了地质灾害过程规律及其作用力，才能在应急处置中采取反制措施［8］。对地质灾害过程机理的认识，包括地质形成机理、承灾体危害机理和灾害演化机理等三个方面。以滑坡灾害为例，形成机理揭示了致滑因素与抗滑因素的相互作用，是滑坡险情处置的方向标，也是滑坡灾情评估的关键依据。譬如，若不清楚膨胀土作用机理，就很难对膨胀土滑坡实施有针对性地处置；危害机理揭示了承灾体遭受滑坡危害的内在逻辑与规律，这对避险防范和人员搜救具有明确的指导意义，尤其是风险区划［9］。演化机理揭示了滑体在脱离滑床后的运动过程中所发生的特性变化，是针对滑动过程紧急采取处置措施的科学依据。譬如，在峡谷岸坡崩塌灾害处置中，需防止形成崩塌－堰塞－坝体溃决链式灾害（如唐家山堰塞湖）。

3.2.2 地质灾害应急防治技术

近年来，我国学者针对不同的灾情险情情景，相继开展了多项地质灾害应急防治技术研究（殷跃平、刘传正、肖进、黄海锋、严为东、李元、李众、龙世洪等，2004～2011）。由于多局限于对重大地质灾害个案的处置，影响到相关成果的普适性和系统性。地质灾害应急防治包括应急勘察和应急治理两个方面。在应急勘察方面，除了最大限度提高平常勘察技术方法的效用外，迫切需要研发地空探测、快速识别和短临预报技术与装备；地质灾害治理工程具有特殊风险性［10］。一般工作程序、工程部署、工序和材料等难以适宜应急治理工程特点，当务之急是建立一整套具有指导意义的应急治理模式方案，研发快速施工技术、施工地质技术和应急治理后评估技术等。

3.2.3 地质灾害应急预案动态优化技术

应急预案的重要性和编制、评价和演练技术已有大量文献可资借鉴（吴宗之、邢娟娟、刘功智、李保峻等，2003～2010年）。目前，应急预案研究主题正向纵深方向发展［11］。目前，地质灾害应急预案制定，是在既定体制机制法制框架下专家经验映射，总有不详尽之处。在突发地质灾害事件应急处置中，预案常常发挥不出具体的指导作用或无法适应事件的个性需求。为此，开展地质灾害应急预案优化技术研究，采用信息化、图形化和数值化等手段，研发基于案例和专家知识的预案推演系统，不仅有助实现对地质灾害应急过程的管理［12］，而且，也可以进一步增强应急决策的科学性。

3.2.4 地质灾害应急支撑系统建设

首先，以国家级地质环境监测网为基础，以信息技术为手段，群专结合，建设满足地质灾害预警需求的地质灾害值守监控平台；其次，按照《国土资源部突发地质灾害应急响应工作方案》，制定数字化应急预案，建设应急技术系统，配置完善的应急装备，建立应急培训与演练基地，编制应急响应技术标准规范，形成可支撑应急预案快速、高效运行的支撑系统［2］。

4 结论和认识

（1）地质灾害应急具有“应对面广、应急预警难、挽救率低、成因判定难”等特点。应急处置是应急核心，险情是处置重点。

（2）地质灾害应急处置包括信息处置、承（受）灾体处置、地质体处置和责任处置等4项基本内容。单个事件的应急过程一般分3大步7小步。单项处置行动通常有5个技术流程。

（3）地质灾害支撑体系呈现“弱基础、松耦合、强内聚”结构。地质灾害应急支撑体系建设应因地制宜，注重平战结合、群专结合。

（4）地质灾害过程机理、应急防治技术研究、应急预案动态优化和应急支撑系统是地质灾害应急支撑体系建设中的关键科学技术问题。

致谢本文准备撰写过程中得到先生、段永侯研究员、钟立勋研究员的指导。在撰写过程中得到田廷山研究员、刘传正教授的指导。在此，衷心感谢!

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