广东集体林权流转现状、问题及完善

杜国明,江 华

（1.华南农业大学 法律系，广州 510642；2.华南农业大学 经济管理学院，广州 510642）

广东是“七山一水二分田”的林业大省，全省林业用地总面积0.10亿hm2，其中集体林地0.1亿hm2，占全省林地的91.2%[1]。因此，集体林业发展对广东国民经济和社会具有重要的现实意义。近年来，广东经济迅速发展，森林、林木和林地使用权流转也有了较大发展，发生流转的集体山林面积大、宗数多，各地集体林权流转市场比较活跃，森林、林木、林地使用权作为生产要素进入市场流转十分普遍。但从广东的实践情况看，普遍存在着林权流转行为不够规范、监管服务不够到位等突出问题。有的地方非法流转，个别甚至暗箱操作，造成集体森林资产大量流失。

1 规范集体林权流转的措施

在集体林权改革中，为依法规范流转行为，广东出台了 《关于加强集体林权流转工作的指导意见》，其中包括了多项具体措施。

①全面清查，准确把握流转类型方式。根据有关法律规定，结合本地实际情况，各地要全面进行清查，要调查了解和全面掌握以前流转的地点、时间、面积，流转合同签订，山林经营，群众反映等情况，对每一起流转的程序、实体等方面情况进行认真分析，特别对集中归大户、群众意见大的流转，要查清查实，找准问题的症结和原因。

②妥善处理集体林权流转的历史遗留问题。本着“尊重历史、兼顾现实、注重协商、利益调整”的原则，依法妥善处理集体林权流转的历史遗留问题。对于集体林权制度改革前的流转行为，符合法律规定、流转合同规范的，要予以维护，但流转面积过大、价格过低、期限过长、群众反映强烈的，要采取协商的方式，通过让利、缩短流转期等办法依法进行调整；对于流转合同不规范的，实际面积与合同面积差距大，要予以完善；对于不符合有关法律规定的，要依法予以纠正。

③依法规范集体林权流转行为。建立规范有序的流转机制。对以家庭承包方式取得的林地承包经营权，采取转包、出租、互换、入股、抵押或者其他方式流转的，应当报发包方备案；采取转让方式流转的，应当经发包方同意。流转共有林权的，应征得林权共有权利人同意。由集体经济组织统一经营的林权流转给本集体经济组织以外单位或个人的，除应当在本集体经济组织内提前公示，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意外，还应当委托有资质的机构开展森林资源资产评估，并报乡镇人民政府批准；在集体林权制度改革明晰产权期间，不得流转。在同等条件下，本集体经济组织成员林权流转享有优先权。

④加强林权流转服务平台建设。加强森林资源资产评估机构和队伍建设，规范评估行为，维护交易各方合法权益，确保流转活动的公平性和合法性。森林资源调查机构和资产评估机构应当符合国家规定的相关资质条件，并严格按照国家有关调查、评估法规和技术规范进行森林资源实物调查和资产价值评估。要积极培育林权流转市场，建立规范有序的流转市场体系。要加强林权流转的金融服务工作，采取有效措施减少金融机构因开展林权抵押贷款、森林保险等业务带来的风险，积极协助金融机构做好抵押林权的处置工作和林地林木权属的管理工作。

⑤依法强化林权登记工作。各级林业主管部门要严格按照林权登记发证的有关规定，认真审查林权流转登记申请文件，特别是要认真审查其权属证明文件的合法性、有效性、申请人的资格证明、流转合同和流转方式等内容，依法办理林权登记手续。对于合法规范的集体林权流转的，当事人应当依法到初始登记机关办理林权变更登记。对于不符合法律法规相关规定的林权流转，登记机关不得为其办理权属变更登记。

2 集体林权流转的状况——以四会市为例

2.1 四会市集体林权流转概况

四会地处广东省中部，是肇庆的东大门和广佛肇经济圈的重要节点。作为“广东省林业生态县”，全市总人口41.3万人，林业用地面积634422hm2，占全市总面积的55.67%，其中集体林地面积6.28万hm2森林覆盖率55.2%。在林改中，四会紧紧围绕中央和省“明晰产权、减轻负担、放活经营、规范流转、配套改革”的林改要求，从四会林业实际出发，明确了“三个有利于”的原则（即有利于历史延续、有利于集约经营、有利于利益共享），制定了“以‘均股、均利’为主，多种模式并存，既能促进林业经营发展、又能保证经营收益合理分配”的林改实施方案。并积极落实机构、编制、人员和经费，投资150多万元，建立了林业交易服务中心。2008年11月以来，该中心已为广大林农和林业投资者提供各类咨询服务2850多人次，免费发布林业信息260多条；完成森林资源资产评估33宗，评估金额达8652.5万元；审批林权抵押贷款25宗，发放贷款金额2699万元；完善流转责任山承包经营合同863份，林地林木流转合同85份。目前，四会市集体林地林木流转市场呈现出两个典型特点：第一，从单一的私下流转模式转变为场内流转和私下流转共存的模式；第二，抵押贷款市场逐步发展，但尚处于起步阶段。

2.2 流转平台的构建

根据广东省委、省政府《关于加强集体林权流转工作的指导意见》的具体要求，四会市于2008年11月28日成立了广东省第一个林业交易场所——四会市林业交易服务中心。

通过四会市林业局政务网站流转信息公开专栏，各个林权交易市场的交易信息上网发布，从而构成一个全省统一的林地林木供需信息网络平台。每宗拟流转的林地林木信息，以及拟受让方的需求信息均可在网站公开发布，以确保流转市场中的供求信息对称。通过招标、拍卖方式进行流转的林地，林权交易市场组织受让方进行竞价交易。作为有形市场，四会市林业交易服务中心的建设资金主要来自于市（县）财政、省财政，林权交易市场在财务管理上实行统收统支。对于每宗流转，四会市林业交易服务中心收费项目基本相同，包括林权证工本费、勘测费等费用。

2.3 场内流转程序的确定

场内流转趋于程序化，有助于确保流转各方的切身利益，也有助于确保流转不造成森林资源破坏。四会市林业交易服务中心涉及林权流转的程序主要有林权证办理、林业信息发布、林权资产评估、林权交易和林权抵押登记等五大类流程，场内流转包括提出申请、接受申请、林权状况公示、调查评估、流转交易公告、组织交易、签订合同、产权交易、林权变更等9个环节。

2.4 流转市场模式

基于针对四会市农户和管理部门工作人员开展的实地调查统计结果，当前流转市场中，存在私下流转与场内流转两种模式。私下流转主要存在于农户之间或者流转面积较小的流转中较为活跃，场内流转的载体为政府组建的林地林木流转平台，即林权交易市场。参与场内流转，需面对更为严格的制度约束，具体包括流转主体资格审查、流转对象资源情况核实、流转协议和合同签署的监督、产权变更登记手续的办理。完成一宗场内流转通常需要2-3个月时间，流转主体需交纳一定数额的流转费用。单宗场内流转涉及的林地林木数量较多、金额较大，即由多个转出方作为一个主体参与流转，受让方具有相当规模的资金实力，多为营林公司、木材商人，农户作为受让方的较少。场内流转多采取拍卖、投标方式完成交易。管理部门将一定采伐指标赋予参与场内流转的林地林木，为吸纳流转主体参与场内流转建立了诱导机制。

与场内流转相比，私下流转采用协议方式完成交易，不进行林权变更登记，交易完成所需时间较短，在交易数量方面不存在限制。私下流转具体形式表现如下：①农户将林地林木直接转让给受让方，双方以口头协议为主，受让方多为本村农户；②农户通过将林地林木直接转让给受让方，双方签署书面协议。该流转多由受让方到农户处协商完成，受让方为营林单位或木材商人；③农户通过中间人将林地林木流转给受让方，双方签署书面协议。中间人扮演了经纪人角色，一般为农户村所在行政区域农户，受让方包括法人组织和木材商人。针对流转工作人员和农户的调查都表明，农户之所以选择私下流转的原因在于“私下流转较为方便”、“私下流转可以节省费用”、“林地林木数量少，在林权交易市场无法流转”。

2.5 林权抵押市场

在四会市集体林权制度改革中，抵押贷款市场得到了发育，处于初步形成的过程中。当前的林权抵押贷款活动主要由三方组成，即农村金融机构（以农村信用社为主）、抵押贷款申请人（包括农户、私人林场等）、林权交易市场。主要做法是：农户向金融机构申请贷款，同时向林权交易市场提交同样申请材料；林权交易市场对拟抵押林地林木权属进行核实，组织资产评估并形成评估报告，提交给金融机构进行决策是否办理抵押、抵押金额和时间等事宜；当抵押申请获得金融机构初步同意后，农户以林权证作为质押，与林权交易市场签订林权证抵押协议；林权交易市场获抵押权后，向金融机构出具担保函，金融机构以此向申请人发放贷款。截至2010年3月，全市共审批林权抵押贷款25宗，发放贷款金额2699万元，涉及林地面积2276.9万hm2，有力地促进了林业生产。但是，获得抵押贷款的林地面积仅占全部集体林地的3.62%，加上考虑到管理部门在抵押贷款中所起的推动作用，可以说，目前四会林权抵押市场尚处于起步阶段，市场机制还有待完善。诸如申请抵押贷款的前提为参与了“场内流转”，而非“私下流转”，就此而言，抵押贷款涉及的主体数量有限，其中农户作为申请人的情况也较为有限；林权抵押的对象多为处于成熟期的活立木，树种主要局限于桉树，抵押时间通常不超过3年。

3 集体林权流转的特点

3.1 历史遗留流转问题基本得以解决

已流转的集体山林普遍存在租金过低、期限过长、面积过大等“三过”问题，有的地方非法流转，个别甚至暗箱操作，造成集体森林资产大量流失，群众意见大，埋下隐患多。以始兴县为例，该县林业局局属林场办场之初，大都是以合作方式经营，即林农出土地，林场出资金，林场负责经营管理，木材采伐后按实际采伐数量计付山价给村民。这样的模式，村民没有固定、稳定的收入，林场有采伐才有收入，同时对实际采伐木材数量的认可往往有争议，形成一定的信用危机，同时林农也承担一定的风险（如造林失败，火灾等因素造成损失），一定程度上制约林业的可持续发展。为促进林业的可持续发展，在20世纪90年代，经局林场与农户双方充分协商，大部分林场转为支付固定山价的形式，即租山模式，标准为每年每亩（667m2）2—3.5元，有效稳定了林农的山价收入，局林场每年支付的山价款达140万元。随着经济社会的发展，逐渐出现了“三过”的历史问题。

3个试点县（市）因地制宜，从实际出发，尊重历史事实，以集体林权制度改革为契机，采取明晰产权、化解纠纷、协调出租期限和费用等积极有效的措施，因而基本解决了这些历史遗留问题。据统计，3个试点县（市）共调整完善规模经营合同160宗，其中，四会市调整完善规模经营合同85份；始兴县完善联办林场经营合同53宗；博罗县完善规模经营合同22宗。而且在规范合同过程中，也产生了较大的社会经济效益。以始兴县为例，通过全面完善林场承包合同工作，全县各类林场也逐步加快了完善处理历史问题进程，全县70%以上的林场承包经营合同得到了进一步完善，通过调整林地租金，大部分林地租金已超过生态公益林补偿标准（112.5元/(hm2·年）），林区乡镇的大部分林地每年的亩租金都在20元左右，最高达30元。据统计，林场林地租金调整后，每年可为群众增收600多万元。如县林业局属下14个林场租金从每亩每年3.5元提高到每亩每年7.5元左右，年租金360万元，每年增加租金还利于民约220万元。

3.2 流转程序得到逐步规范

为了规范集体林权流转，3个试点县（市）分别建立起林权流转市场，积极落实机构、人员、经费和场所，从而为规范集体林权流转程序奠定了物质基础。其中，四会市在林权流转方面的工作比较到位，主要表现在以下几个方面：

①根据国家、广东省的林改文件精神，制定了《四会市商品林活立木、林地转让管理办法》、《林地林木流转合同范本》和《责任山承包经营合同范本》，用以统领和指导集体林权的流转工作。②建立起完善的林权流转程序规范。四会市林业交易服务中心集行政服务、信息发布、林权交易、中介服务为一体，并实行首问负责制、一次性告知、服务承诺制的管理模式。该中心下设“林业行政服务、林业信息发布、林权流转交易、资源资产评估、林权抵押贷款”等窗口。③针对集体统一经营的林权流转规定专门的程序要求。一方面，集体林权流转必须严格遵循“两个2/3”的原则，从而保障了农户的知情权、参与权、决策权和监督权；另一方面，集体统一经营林地林木的流转必须要经过乡镇政府的审核同意。因此，实现了林权流转工作做到内容、程序、方法、结果公开、公平、公正，实行全过程“阳光操作”。

3.3 流转发生率较高

流转发生率被定义为参与流转的林地林木数量与林地林木资源总量的比值。在此界定集体林流转面积与集体林地面积为流转发生率。从广东的集体林权流转实践看，体现出以下两个特点：

一是林改前的集体林权流转发生率已经较高。广东是我国改革开放的排头兵，国内生产总值已经多年位居全国首位，处于良好的社会经济环境中广东林业也得到了很大的发展，全省基本形成了造林营林、木材生产、林产工业和多种经营四位一体的林业产业化新格局，林业产业总产值连续6年居全国首位。而且，更重要的是，在林业“三定”时期，广东总体上并未简单抄袭大包干的模式，而主要是采取了“分股不分山、分利不分林”的林业股份合作制的做法，通过组建林业股份合作社，进一步健全和完善统分结合的林业双层经营体制，真正达到“山权不变，林权共有，利益共享，风险同担”[2]。这种集体林地统一经营的做法无疑适应了林业发展的特点，即林业必须走适度规模经营之路，从而适应市场经济发展，满足商品化经营的需要，并避免了在家庭承包经营中的“分而不治”、“砍而不造”、“包而不管”等短期行为，有利于规模经营和林权流转。在3个试点县（市）集体林地中，除去不能继续流转的生态公益林外，仅集体已流转的林地面积就有11.35万hm2，占可以流转商品林的45.2%。相比其他省份，广东的集体林权流转发生率要高出很多，如2004年江西省的流转发生率仅为0.64%[3]。

二是林改后新增的集体林权流转也较多。在集体林权改革中，3个试点县（市）采取积极有效的措施推进林权流转工作。把明晰产权作为核心工作，奠定了林权流转的坚实基础。据统计，3个试点县（市）已登记发放集体林地所有权林权证8722本，涉及林地面积34.8万hm2，占集体林地面积的96.8%。

3.4 流转价格逐步上升

此次林权制度改革中，3个试点县（市）林地林木流转价格较以往有大幅提高。究其原因，在于“减轻税费、放活经营”，充分调动了林农及社会力量从事林业生产经营活动的积极性，尤其是投资林业的社会资金大幅增加。

通过调查发现，流转价格大幅攀升有三方面原因：第一，市场机制得以完善，即在林权交易市场中，有足够的市场主体参与流转，通过竞价机制，使得成价格得以提高。第二，由于政策性让利，从事林业生产经营活动的利润空间有所增加，流转市场中的需求较以前更为旺盛。第三，原木（竹）价格的大幅上升，使得社会资本从事林农业生产的积极性有所提高。

4 集体林权流转存在的问题

①规范性文件不够健全。目前仅有四会市出台了林权流转办法，其他两地缺少相应的规范性文件。同时，涉及流转的提出申请、接受申请、林权状况公示、调查评估、流转交易公告、组织交易、签订合同、产权交易、林权变更等流程规范或者没有，或者较粗躁，难以适应林权流转进一步规范发展的要求。

②林权抵押贷款创新不足。通过集体林权改革，3个试点县（市）的林权抵押贷款工作有了长足进步，四会、博罗和始兴新增林权抵押贷款宗数分别为580、1780、1662，可以说林权抵押贷款工作有了质的飞跃。但是，也要看到抵押贷款的适用还存在诸多制度性障碍，从而造成广东林权抵押贷款工作与浙江、福建等先进省份还有较大差距。

③需要进一步健全林地林木资产评估制度。目前，林权资产的评估人员、队伍、方法等方面均存在着诸多不足之处。

④需要创新林木采伐管理工作。“放活经营”是林改一项重要的内容，但试点中缺乏对林木采伐管理工作的创新。要在目前改革的基础上，抓好林木采伐管理改革试点工作，通过组织开展编制森林经营方案、简化采伐审批程序等措施，摸索出一套与现代林业相适应的林木采伐管理制度。

⑤需建立森林火灾保费财政补贴制度。按照“政府引导、政策支持、市场运作、林农自愿、稳步推进”原则，开展森林保险工作，并且建立森林火灾保费财政补贴制度。

⑥需组建林业担保公司和林业合作社组织。担保公司主要采取政府和林业龙头企业共同出资的方式进行组建，实行政府扶持、市场化运作。

⑦需健全和完善林权流转社会化服务体系。一是林业部门应尽快建立具有专业性的林业资产中介评估机构，并坚持以社会效益为主，尽量做到保本微利或无利，让利于“三农”，减轻贷款费用。二是加快林政服务中心建设，林权证登记做到简捷易懂，提供优质高效服务。三是认真抓好林权流转交易市场的综合服务，确保交易有市，管理有序，充分体现政府不仅在政策上为农、而且服务上为农，从而为保障林权抵押贷款的正常运作打下良好的基础[4]。

5 完善集体林权流转制度的思路

①建立完善的集体林权流转制度体系。为降低制度变迁过程中的风险与成本，应当根据各种制度在集体林权流转中的功能，建立完善的集体林权流转制度体系框架，包括产权制度、核心制度和配套制度三部分。其中：产权制度是基础；核心制度包括交易制度、价格制度和利益分配制度，是整个集体林权流转制度体系最主要的部分；配套制度是保障。完整的集体林权流转制度体系建设势必能够减少新的林权流转制度与其他制度之间的摩擦，提高制度创新的效率，减少集体林权在流转过程中的不确定性和风险，进而规范和促进集体林权的流转。

②完善核心制度是建设集体林权流转制度体系的关键。核心制度由交易制度、价格制度和利益分配制度组成，交易制度、价格制度和利益分配制度三者之间相互联系、相互作用、相互影响，是建设集体林权流转制度体系的关键。交易制度以价格制度为基础，而交易的状况又影响到价格制度的形态；利益分配需要通过价格实现来完成，同时利益分配格局又会影响价格制度；利益分配制度的状况会影响交易制度的形成，而交易的结果又直接影响到利益的分配。第一，完善交易制度。制定流转立法，规范林权流转交易规则体系；规制政府行为，健全林权流转交易监管体系；推动社会力量，完善林权流转交易服务体系。第二，完善价格制度。应当从林地流转和活立木流转两个角度分别建立价格理论、价格体系和基本价格公式，逐步建立起由科学的市场竞价体系、合理的基准价格体系和规范的价格评估体系等三大体系构成的价格形成机制。其中的关键问题是规范价格评估体系。第三，完善利益分配制度。改进限额采伐政策和完善林业税费政策是完善政府与生产经营者之间利益关系的关键。协调生产经营者内部的利益关系就是要建立科学的价格形成机制和合理的农民集体内部利益分配机制。完善生态补偿制度是解决生产经营者与生态受益者之间利益冲突的根本。

[1]曾锋,许秀玉,王华南.广东省生态公益林发展现状与思考[J].林业资源管理,2009(6):11.

[2]徐正春,王权典,景彦勤.广东森林资源流转的现状、问题与对策研究[J].北京林业大学学报：社会科学版,2005(4):42.

[3]谢屹.江西省集体林权制度改革中的林地林木流转研究[D].北京：北京林业大学,2008.

[4]冯达，温亚利.对我国林权流转问题的探讨[J].绿色财会,2010(2):16-17.