森林采伐限额管理工作的问题与建议

苏昶鑫，刘 峰，张 旭 ，赵福元，杜晓雨，陈红军，梁延斌，苏 敏，付晓东，王艳丽

（1.梨树县森林病虫防治检疫站，吉林 梨树 136500；2.梨树县林业科技推广总站，吉林 梨树 136500；3.梨树县双河乡林业站，吉林 梨树 136500；4.梨树县小城子林业站，吉林 梨树 136500；5.梨树县林业科研所，吉林 梨树 136500）

森林采伐限额管理是《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）确定的一项重要法律，是控制森林资源过量消耗的核心措施，是森林采伐管理者不可触摸和逾越的红色“高压线”，实行以来的确为控制森林资源的过量消耗起到了巨大的作用，但辩证地说，的确有些过于呆板、僵化，对于林业全面健康的发展有一定的禁锢之嫌。随着全省集体林权制度的主体改革已基本完成，配套改革正在全面展开之时，森林采伐限额管理政策也应随之有所变革，在《森林法》未修改之前，放松采伐限额政策的束缚是必要的。实际上，对于森林采伐限额制度所面临的问题，几乎所有与林业有关的部门和人员都或多或少地有所认识，2002年林业发展报告指出，森林采伐限额政策在推进林业市场化进程、明细和落实林业产权，推进林业分类经营改革及平原林业的采伐管理亟待完善[1]。2003年林业发展报告则表明，虽然在2002年间，国家林业局下发了《关于调整人工用材林采伐管理政策的通知》和《关于国家重点防护林和特种用途林生态效益补偿试点单位“十五”期间年采伐限额调减的批复》，使森林采伐限额执行情况有所好转，超限额采伐的势头得到了一定程度的遏制，但超限额采伐现象并未从根本上杜绝。连续两年的林业发展报告关于森林采伐限额的分析表明，虽然国家对采伐限额的管理有所调整，对制度的执行也越发严格，但超限额采伐依然存在，这说明采伐限额制度的执行甚至采伐限额制度本身都面临着许多需要考虑的问题。

1 森林采伐限额工作中存在的问题

1.1 采伐限额编制依据的准确性受到质疑

毫无疑问，科学而准确地编制采伐限额是森林采伐限额制度达到逐步增加森林面积及森林蓄积量目的的首要保证，可以想像，如果采伐限额的编制本身就是不准确的，森林采伐限额制度的功能就无法实现。依据规定，森林采伐限额的编制程序是，全民所有的森林和林木以国有的林业局、林场、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木及农村居民自留山的林木以县为单位，根据合理经营和永续利用的原则，提出年森林采伐限额指标，逐级上报。省、自治区、直辖市林业主管部门对上报的森林年采伐限额指标进行汇总、平衡，经同级人民政府审核后，报国务院批准。国务院批准的年森林采伐限额，每5年调整一次。可以看出，森林采伐限额编制的基本依据是基层单位在森林经营方案中提出的合理年伐量（年采伐限额指标），因此，森林采伐量的准确性又是森林采伐限额准确性的前提。木材生产计划应由原来的蓄积和出材双总量控制，实行单总量控制，即以采伐量或出材来控制，以避免因树木出材率不均产生问题。皆伐性质的采伐实行以面积控制为主，蓄积控制为辅，以避免因根径蓄积和胸径蓄积差异大，在树木采伐后确定在采伐量上是否超采而产生有关法律责任难以确定的问题。从森林经营的角度讲，为保证经营单位的森林资源可持续经营，分析论证合理年伐量应当遵循一定的原则和要求，其中对于商品林年伐量的确定要用生长量控制采伐量，除了遭受严重灾害需要及时清理迹地或进行抢救性采伐外，年伐蓄积一般不能超过年净生长量；对于生态公益林，只能在法规、条例和规程允许的范围内，根据不同林种的特点和林分的实际情况，进行更新或改造性采伐。

1.2 超限额采伐现象依然严重

森林抚育采伐是一项为改善林分条件促进林木生长的营林生产措施，基本上不影响森林的生态功能，生长伐和卫生伐在执行过程中可能存在有以取材为目的行为，但在幼林透光伐中这种可能性极小。在不低于森林经营密度表规定的最低株数时，可以不纳入采伐限额，最低是透光伐应不纳入采伐限额。第四次森林资源清查间隔期内全国年均森林采伐消耗量超限额达4 330多万m3，而在“九五”期间，全国森林采伐消耗量按同口径比较，平均每年超限额采伐8 600多万m3。1999年，国家林业局组织对森林采伐限额执行情况进行抽样检查，被抽查的17个县（市）中有9个县（市）存在超限额采伐的现象，被抽查的10个森工林业局中有7个存在超限额采伐问题，分别占抽查数的52.9%和70%，有的县（市）和森工林业局超限额采伐高达150%[2]。

1.3 凭证采伐制度的执行力不从心

采伐限额制度是为了控制森林资源的过量消耗，在放开抚育采伐限额后，为防止森林面积的锐减，在皆伐性质的采伐上要严格控制其面积数量。为保证森林面积的不减少，应以一个单位上一年度的新增成林面积为基数，确定其在年度的皆伐面积，一个单位某一年度新增成林面积较大时，其和皆伐面积差的剩余数面积可结转下一年度使用，同时一个单位的采伐限额和木材生产计划实行总量控制，各类型间可自行掌握（因为皆伐面积已经有所控制），但起源和权属上不能串用，当年采伐限额不足的，不能提前使用下一年度限额，当年采伐限额有剩余的可结转下年使用。经国家批准的森林采伐限额必须分解并分配到森工企业及林场才能得到落实，但是指望被分配到采伐指标的单位自觉地按照限额进行采伐是不现实的，因此，为了使限额采伐制度得以执行，除了由林业主管部门对限额采伐执行情况进行必要的检查外，森林法及其实施条例还规定了凭证采伐制度。《森林法》第三十二条规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”森林法及其实施条例还对林木采伐许可证的核发权限作了相应的规定。

1.4 关于非林业用地和公路两侧树木采伐问题

由于集体林采伐管理改革的新政策，非林业用地树木采伐不受采伐限额和木材生产计划限制，由经营者自主采伐，且免收一切费用，使这类采伐量聚增，但有关林地是否属非林业用地的界定较难，没有一个明确的标准，且这部分树木在吉林省中西部数量较大，一但失控，将会给森林资源造成重大损失，由此吉林省应有一个统一的界定标准，规定由哪一个部门出具界定证明材料，如无特定部门，应暂时以森林档案确定为好。公路两侧的树木在吉林省中西部大部分为农田防护林，其规划建设时都是以县、乡、村三级公路为骨架，公路两侧林木都是防护林主体框架，且占农田防护林比重较大。这部分林木如作为非林业用地林木，不合理进行规划利用，大肆进行采伐，将对生态环境造成极大破坏。因此，应将铁路、公路沿线树木明确分出绿化树木、防护林树木和权属。铁路、公路所属的绿化树木，县里可对这部分树木采伐做出合理规划，不纳入采伐限额和木材生产计划管理，集体和个人所属的具有防护功能的林木要纳入采伐限额和木材生产计划管理。

1.5 现行的采伐限额制度妨碍了社会资金投资林业的积极性

社会资金投资林业无疑是利国利民利己的事情，从所有权的层面考虑，社会资金投资林业所形成的林木应当属于投资者所有，他们完全可以按照自己的意志在不损害他人利益的前提下处分自己的林木，这是所有权的本义也是市场经济的本义。但是，在采伐限额制度下，社会资金投资所形成的林木也仍然要受到采伐限额的约束，投资者无法按照自己的意志行使自己的所有权。为确保林地皆伐后能够及时更新，必须建立伐后更新保证金制度，约束其保质保量及时进行更新还林，并制定保证金返还办法。吉林省政府或省厅如有明文规定，将更有利于这一制度的执行。由于村屯的扩展，使原来的护路林现已变成村屯内的四旁树的林木，这部分树木采伐后应由村民自行决定更新树种和林种，不按村屯绿化来管理，不收取保证金。

2 森林采伐限额管理意见和建议

2.1 对改革现行采伐限额制度观点的评析

无论是林业管理部门、林业从业人员，还是研究人员，都意识到了现行森林采伐限额制度面临的问题及存在的弊端，并纷纷提出改革和完善现行采伐限额制度的设想。综合起来，森林采伐限额工作的建议主要有三种：

一是应当取消采伐限额制度，不允许或限制经济人采伐林木，此举像是保护了森林，但事实上是打击了经济人从事林业生产的积极性。在市场经济条件下，限额采伐及采伐许可证制度纯属多余，国有森林谈不上限额采伐，也没有必要实施限额采伐，国家完全可以根据生态需要和木材市场拟定生产计划，行使所有权。集体所有、个人所有的林木，他们自己会权衡何时采伐、采伐多少，无需政府操心。

二是应当将采伐限额制度仅限定在国有林区。应当取消对集体林和私有林所采取的强制性的采伐限额制度，将采伐限额的适用范围缩小到国有林区。首先，由于观念本身的原因及发展经济的现实需要，我国的森林资源长期被作为工业化资本积累的重要来源而处于超强度采伐之中，出于发展地方经济的目的而采伐森林或占用林地的行为并没有受到太多的责难，森林的生态服务功能被忽视并遭到严重破坏。其次，我国绝大部分的森林资源所有权属于国家，由国有森工企业及国有林场管理和使用。由于历史的原因，国有森工企业及国有林场仍然存在债务负担沉重、经营效益低下、投资不足甚至无法支付职工工资等情况，如果完全取消采伐限额制度，国有森工企业及国有林场为了改善企业本身的生存状况，势必又回到原来依靠采伐森林维持生计的老路。

三是将采伐限额制度的适用范围限定在国有林区也并非可取。森林资源的生态服务功能是一个整体，并不会因为它是国家所有、集体所有或私人所有而有所区别，虽然现在集体及私有林木占全部森林资源的比例较小，其中私有林占全国森林面积的比例不到12%，但它对整个林业的发展及生态系统的改善所起的作用是不容忽视的，更何况随着国家鼓励非公有制林业发展的措施不断得到落实，私有林业的比重将有所扩大。如果取消对集体林业的采伐限额制度，集体所有的森林可能重新被肆意砍伐，因为取消对私有林采伐限额的约束，意味着私人对自己的林木在何时砍伐、如何砍伐、砍伐多少等方面有完全的自主权，那么，投资人由于个人兴趣而不再愿意投资林业或者有其他从业机会或者觉得木材价格合适等原因，都有权对自己的林木采取皆伐的方式进行采伐，于是，原来的荒山将仍然是荒山，生态环境的改善也就无从谈起。

2.2 完善森林限额采伐制度需要采取的措施

①尽快完成森林分类区划。由国家林业局会同有关部门制定森林分类区划标准与方法，各地按照区划标准与方法尽快完成森林分类区划工作，在将森林资源区划为公益林和商品林的基础上，将公益林进一步区划为国家重点公益林和地方重点公益林，将商品林进一步区划为天然商品林和人工用材林。

②根据森林分类区划制定不同的限额采伐措施。对于重点公益林特别是国家重点公益林，实行禁伐，严格保护，只能进行抚育性采伐或者改造性采伐；对于天然商品林实行限伐措施，确保人工商品林的采伐额度。对天然商品林和人工商品林分别编制采伐限额并执行。

③建立生态效益补偿机制。建立生态效益补偿基金，纳入中央和地方财政预算，对公益林分别由中央财政和地方财政给予相应的补贴；对集体及私人业主营造的林木被区划为公益林的，由国家收购，不愿意被区划为公益林的，当地林业主管部门应当与集体或私人业主签订禁伐、限伐协议并给予相应的补偿；对于私人业主营造的商品林，其不愿意继续经营又不能转让给他人的，也应当由国家予以收购并给予一定的补偿；逐步建立生态公益林补偿金缴纳制度，要求生态公益林使用者，直接受益于生态公益林的供水、风景旅游、林地矿产开采、征占用生态公益林林地等经营单位或个人缴纳生态公益林补偿金。

④加强采伐限额制度执行的监督检查。首先，应当加强对公益林、天然商品林在伐区调查设计、伐后验收、采伐更新等各个环节的监督检查。其次，虽然对人工商品林的采伐限额予以放宽，主要由经营者按照森林经营方案确定，但是，人工商品林的采伐同样事关生态环境和水土保持，因此，经营者应当严格按照森林经营方案的内容实施，林业主管部门则应当加强对森林经营方案实施的监督检查。

科学开展森林经营活动和采伐管理，是推进森林可持续经营的重要条件，同时推广应用先进适用技术和模式，大大提高了森林经营水平和效益。合理确定木材经营加工企业的布局、数量和规模，促进森林资源与木材经营协调发展。

[1]中共中央,国务院.关于加快林业发展的决定[R].北京:中共中央,国务院,2003.

[2]张建龙.在森林采伐限额管理工作会议的讲话[R].北京:国家林业局,2009.