浙江省补充耕地质量管理的探讨

单英杰，倪治华

(浙江省土肥站，浙江 杭州 310020)

耕地是最基本的农业生产资料，耕地的数量和质量，直接关系到农业增效、农民增收，关系到农业的可持续发展。浙江省人多地少，“七山一水二分田”的省情决定了耕地后备资源十分匮乏。随着经济社会快速发展，用地范围不断扩大，非农建设用地占用了大量的粮田和熟地，而新增的土地大多是围垦海涂和山地丘陵，更加决定了保护耕地数量和质量的极端重要性。浙江省从2010年起大力推进耕地质量管理法制化建设步伐，以耕地质量评定为切入点，开展补充耕地特别是补建标准农田的质量建设管理的探索工作。

1 做法及经验

1.1 实行“先补后占、占补平衡”制度

浙江省从实际出发，把制度建设作为整体工作的重点，开展专题研究。在形成基本工作思路、明确相关部门职责的基础上，探索建立了以市、县农业主管部门为实施主体、同级国土资源部门配合的补充耕地质量评定工作机制，以标准农田质量建设与管理为重点，逐步将耕地质量管理工作纳入规范化、制度化轨道。为确保耕地质量评定工作取得实效，省国土资源厅、省农业厅联合下文，明确把质量评价报告作为补建标准农田建设项目验收的重要依据，并延伸至占补管理，将其作为储备项目认定和标准农田征占与补充划入方案审核的必须环节，严格执行“先补后占，占补平衡”制度。“先补后占”要求补划的标准农田必须从储备库中选取，而补建标准农田必须由设区市农业局出具质量评价报告，方可组织验收、划入储备库，并报省农业、国土资源两厅共同认定。储备项目质量要求达到二等田以上标准，三等田不得进入储备库。对未出具市级农业主管部门质量评价报告或上报材料不符合相关规定的，省农业、国土资源厅不再安排现场复核确认，签署认定意见;“占补平衡”要求凡占用“千万亩标准农田质量提升工程”区域的建设项目，补充标准农田原则上要求达到一等田水平，质量等级达到二等、一时确实无法达到一等田的，须由建设项目所在地县级政府出具，并经设区市农业局确认可行的储备标准农田质量提升方案，明确质量建设标准、建设期限、资金保障、责任单位和责任人等，承诺在规定的时间内实施完成，报省农业厅备案并列入年度考核和专项检查。此外，涉及占用“千万亩标准农田质量提升工程”区域的建设项目，在项目正式用地报批前，标准农田占补方案先由省农业厅签署意见，未经省农业厅同意的，省国土资源厅不再安排用地审批。标准农田质量提升实施情况列入粮食安全行政首长负责制年度考核内容，期限届满后由省农业厅或委托设区市农业局组织专项验收，验收不合格的，将追究有关责任单位和责任人的责任。

1.2 共建工作机制

为着力推进耕地质量建设管理工作，浙江省探索建立了省、市、县农业部门三级联动、同级国土资源部门配合的补建标准农田质量评定工作机制。县级层面主要职责有:补建标准农田项目竣工后，进行勘查实测和项目初验;以农业局、国土资源局名义联合向设区市农业局提出质量评定的申请;配合设区市农业局做好补建标准农田项目的资料收集以及野外调查和土样的采集、送样工作;配合县级政府编制补建标准农田质量提升方案;做好补建标准农田质量提升项目的技术指导工作。市级层面主要职责有:开展补建标准农田项目质量评定;会同市国土资源局，对通过县级初验的标准农田补充项目进行项目验收;对县级政府编制的补建标准农田质量提升方案进行可行性确认，报省农业厅备案;接受省农业厅委托，对补建标准农田项目质量提升工作进行专项验收，列入年度考核内容。省级层面主要职责有:制定《浙江省标准农田地力调查与分等定级技术规范》;会同省国土资源厅对通过市级验收的标准农田补建项目进行现场复核确认;对占用“千万亩标准农田质量提升工程”区域的建设项目占补方案进行条件预审和质量审核;对补建标准农田质量提升实施情况进行专项验收和年度考核。

1.3 规范质量评定

根据标准农田立地条件、土壤剖面性态、理化性状等特点，确定由地貌类型、坡度、冬季地下水位、地表砾石度、剖面构型、耕层厚度、容重、pH值、阳离子交换量、水溶性盐总量、有机质、有效磷、速效钾、排涝 (或抗旱)能力等15个指标组成标准农田地力评价指标体系。根据每个标准农田评价单元各指标权重、生产能力分值和土壤调查、分析测试结果，计算出综合地力分值，即可得出评价单元地力等级状况。标准农田质量分为“三等六级”:一、二级为一等田，三、四级为二等田，五、六级为三等田。补建标准农田质量评定的工作一般有4个步骤。

准备阶段。提交申请报告和补建项目相关基础资料 (工程竣工实测图或评定区块1∶2 000土地利用现状图为必需资料);实地踏勘和评价单元划分。在项目竣工实测图或区块1∶2 000土地利用现状图上，依据土壤类型、地形部位、土地利用现状、种植制度、评定区块面积形状等因素在图上划分评价单元。每13.3 hm2至少有1个评价单元;单一评价单元的至少有2个采样单元。

采样及分析测试。开展野外调查和采集土样;委托有资质的土壤肥料检测机构对土壤样品进行分析测试。

质量评定。按照《浙江省标准农田地力调查与分等定级技术规范》对补建标准农田进行地力等级评价;市农业局向申请单位出具补建标准农田质量评定报告。

复核认定。省农业厅、国土资源厅对补建标准农田项目进行复核认定，符合要求的项目纳入标准农田项目储备库。

根据统一的补建标准农田质量评定规范要求，从2010年到2011年4月已完成90个项目9 398 hm2的补建标准农田质量评定工作，经省级审核和现场勘查复核确认，认定纳入项目储备库的补建标准农田面积约为6 119 hm2。

由于补充耕地建设项目类型复杂，自然、立地条件与成土质量差异较大，为保证质量评定结果客观准确，充分发挥质量评定成果在耕地质量建设中的实际引导作用，在浙江省有代表性的河谷平原、丘陵和滨海平原区5个县，选择近期竣工或组织验收的“新开发”和“复垦”二类耕地建设项目，针对补建耕地自然属性、利用条件、生产现状和农业利用中存在的主要障碍因子等，开展补充耕地质量评定典型单元调查和结果评估，以进一步明确补充耕地质量评定技术路线。

1.4 提升耕地质量

浙江省为确保补充耕地特别是补建标准农田的质量水平，2009年启动了以吨粮生产能力为目标、以地力培育为重点的标准农田质量提升工程。全省计划通过8年的建设，将平原二等标准农田通过质量提升工程实施达到吨粮能力水平，对基本达到一等标准的农田，通过“缺什么、补什么”完善基础设施，配套“三新”技术，优化农作制度，逐步建成粮食生产功能区;对非平原标准农田，开展地力综合培肥，配套完善基础设施，优化种植结构，因地制宜发展粮经并举、设施农业和特色农业。已启动实施7.33万hm2标准农田质量提升工程土壤培肥项目和0.13万hm2非平原标准农田综合培肥项目。将标准农田和补建标准农田质量提升实施情况列入粮食安全行政首长负责制年度考核内容。各地为确保土地开发和建设用地复垦项目新增耕地质量，提高新增耕地综合地力水平和生产能力，先后出台了补充耕地后续培肥管理奖励、扶持措施。如杭州市政府2010年出台了《关于加强占补平衡补充耕地后续管理的工作意见》，明确了补充耕地后续管理具体目标任务、奖惩措施等。缙云县2010年出台了《缙云县新增耕地后续耕种和地力培育项目实施意见》，通过连续3年综合地力培育，耕地可耕性明显改善，综合地力水平与生产能力显著增加。

1.5 强化法规制度

为确立耕地质量建设、保护与管理的法律依据，加快推进耕地质量依法管理，浙江省农业部门会同相关部门开展《浙江省耕地质量管理办法》立法调研、召开立法协调会，起草初稿并通过省政府和省法制办门户网站向社会公开征求意见，经反复研究、认真修改，《浙江省耕地质量管理办法》(以下简称《办法》)已于2010年11月25日由浙江省人民政府第61次常务会议审议通过，2011年3月1日起实施。《办法》明确了浙江省耕地质量建设与管理主体，各级政府及其有关部门在耕地质量建设、规划、普查、监测、保护等方面的职责分工，违反规定应承担的法律责任等，建立了各级农业部门通过耕地质量评定全面参与耕地质量建设与管理的工作机制，强调了耕地环境质量安全、标准农田质量提升和管理，补充新增耕地质量监管等。《办法》的贯彻落实将确保浙江省耕地质量建设与管理工作能做到主体明确、程序规范、实施有据、责任到位。

2 主要问题

2.1 耕地质量评定关键技术标准有待明确

由于国土部门制定的耕地质量验收标准与农业生产实际需求有一定差异，现有农用地分等定级标准 (TD/T1004—2003，TD/T 1005—2003)和耕地质量验收技术规范 (NY/T 1120—2006)存在较大的技术性和应用性差异。一般补充耕地大多为新垦未利用地、滩涂围垦地或矿区、宅基复垦地等非熟化土壤或来源复杂，土层翻动较大，直接使用分等定级办法很难区分耕地建设项目之间的质量 (大多为末等地)差异，或有些必要评价指标 (如剖面构型等)难以采用，有待在技术层面上研究解决。

2.2 耕地质量管理队伍与基础条件建设亟待加强

随着耕地质量管理职能的明确和工作量的逐步加大，对农业部门的工作提出了新挑战，责任更大、任务更重、工作要求也更高，市、县二级耕地质量管理机构和人员配置等队伍体系建设与全面开展的耕地质量建设管理工作要求还有一定的差距，亟待加强。

2.3 专项财政资金保障不足

补充耕地质量评定工作面广量大，耕地质量调查与监测管理体系等基础设施建设需要有长期稳定的资金保障。从现实情况看，缺乏上下一致、完善健全的耕地质量监管与财政保障组织体系，技术上难以发挥耕地质量评定工作的应有作用，难以全面对现有耕地地力实行动态监测，及时掌握土壤肥力和环境质量变化状况，实现对现有耕地进行有效监管和分类治理改良。

3 对策建议

以《办法》实施为契机，贯彻落实最严格的耕地保护制度，切实履行职责，严格实行“先补后占、占补平衡”制度，加强耕地质量保护和建设，需要进一步完善以下几方面的工作。

3.1 加强沟通协商，完善制度

切实抓好《办法》宣传和贯彻落实工作，各级政府的发展改革、财政、国土资源、农业、环保、水利、林业等相关部门要加强协调与沟通配合，认真研究、解决《办法》实施过程中出现的新情况、新问题，逐步建立和完善耕地质量管理工作的良性互动机制。充分发挥农业与国土资源部门各自优势，强化标准农田占补管理，完善合作管理制度和目标责任考核机制。依据《办法》相关规定，制订“补充耕地质量评定技术规程”、“耕地损毁鉴定技术规范”等相关配套制度，全面、科学、有序、规范开展补充耕地质量评定。

3.2 加大体系建设和基础设施建设力度

依法完善机构队伍设施，以现有土壤肥料工作机构为基础，采取有力措施，充实人员，整合力量，推进区域重点实验室资质认定，改善管理与服务手段，建立起一支能履行耕地质量管理职责的工作队伍和基础设施，加强技术指导和培训力度，不断提高耕地质量建设与管理水平。

3.3 建立信息共享平台

按照“锁定存量、控制增量”的要求，加快县域耕地地力评价系统建设步伐，加快现代农业地理信息系统数据库建设，构建占补平衡耕地数量与质量管理数据互通、共享的信息化平台，开发耕地质量与动态管理信息系统，实现农业与国土资源信息共享的工作平台。

3.4 开展耕地质量建设标准和相关技术研究

加强耕地土壤综合培肥技术研究与推广指导，加快制定非农建设占用耕地优良耕作层剥离指导意见。

3.5 增加财政专项保障资金

增加基础设施建设投入，逐步完善建设资金投入机制，探索建立质量补偿激励机制，不断提升占补平衡补充耕地建设项目质量水平，切实保障和提高浙江省耕地质量建设水平。