美国金融监管改革方案述评

黄 炎 李善民

(中山大学管理学院,广东 广州 510275）

一、引言

2008年以来,由次贷危机引发的金融危机波及全球,对全球经济社会发展产生了广泛而深远的影响。雷曼倒闭的突然性、连锁性,触发了信心危机、金融恐慌,在高杠杆比率下经营的各大银行在风险管理方面竟如此薄弱,整个金融体系几乎陷入“猝死”状态。由此引发学界的对次贷危机产生的原因与结果、财务欺诈、金融衍生品、金融体系稳定与金融创新、金融监管与风险控制、虚拟经济与实体经济的关联等等的关注和大量研究,其核心问题是如何深化金融改革,重构金融体系,加强有效监管,降低金融风险,防范金融危机。时至今日,美国在实施量化宽松货币政策,我国在力求抑制通胀,而欧洲在应对主权债务危机,但完善金融监管制度,保障经济金融稳健运行仍是中心议题。本文尝试以次贷危机以来,美国政府对其金融监管制度改革为主题,探讨此次美国金融监管改革方案的利弊及其对中国金融监管体系建设的借鉴。

关于金融危机的理论国内外已有大量的研究,根据金融危机是否是由实体经济基础的变化所导致的原则,把金融危机发生的原因归结为两大类:一是实体经济决定的危机理论,包括K rugman提出的货币危机的第一代模型[1]、Dooley和Makinon等人针对亚洲国家银行、企业和政府之间特殊关系而提出道德风险模型[2];二是与实体经济基础无关的危机模型,包括由Obstfield等人就1992～1993年欧洲汇率机制解体而提出的所谓货币危机的第二代模型,Sachs等人就墨西哥和亚洲金融危机提出的银行挤兑和流动性危机模型,Banerjee、Calvo、Mendoza等提出的羊群行为模型。

由次贷危机导致的国际金融危机,再次引发了理论界对金融危机研究的热潮。国内外学者从美国的消费模式、金融监管政策、金融机构的运作方式等方面做了大量研究,尽管各方的说法还不尽一致,但以下几点已为多数人所认同。

一是新自由主义导致金融危机论。新凯恩斯主义经济学派认为本次金融危机的根源是美国政府近30年来奉行新自由主义政策的结果。该理论学派认为解除金融业管制是新自由主义的一个重要特征,而没有国家严密监管的金融市场是非常不稳定的。过度竞争和自由的金融市场使得金融行业失去监控,信息的非对称化明显,诸如次级贷款和由按揭所支撑的证券以及其他的所谓“创新产品”不断膨胀。

二是过度消费论。民主党执政时期的美国政府干预市场运行,采取长期低利率经济政策,让本来买不起房的低收入者也纷纷有其房,是导致这次危机的根本原因。这种以过度负债为代价,建立在非自有财富增长基础上的消费扩张,必然导致严重的消费和储蓄比例失衡,一旦借贷链条中的某个环节停顿就必然引发危机。陈学明认为美国本次的金融危机就是美国生活方式的危机、价值观的危机[3]。

三是监管失效论。以美国政界人士为代表的观点认为政府缺乏对金融机构的有力监管是美国次贷危机的原因。从国际金融监管的角度来看,德国的监管力度较大,法国次之,美国最小。在政府放松金融监管的政策环境下,金融机构不顾风险滥放贷款和从事花样翻新的金融衍生品买卖,利用金融市场的扭曲来获取资本的高额利润。

四是结构失衡论。持这种观点的学者认为,长期以来美国过度负债、超前消费的经济模式导致美国经济结构上的失衡,同时在美元主导的货币体系下,加剧了世界经济结构失衡,本次金融危机实际上是对需求方过度消费能力、供给方过剩生产能力的总调整。美国经济学家Michael Lim Mah-Hui将美国次贷危机归罪于全球经济失衡背景下的美国经常账户长期的巨额赤字[4]。巴曙松、李胜利在研究中也指出全球经济结构失衡是金融危机之本[5]。Caballero和K rishnamurthy指出世界其他国家对美国无风险资产的过度需求是导致这场危机的重要因素[6]。

五是经济周期论。本次美国金融危机正是由于其经济在经历20世纪长时期繁荣后,在政府政策不当的引发下,转向经济下降阶段即经济周期的矛盾爆发期。在这一阶段,为了维持高利润,资本开始从实体经济部门流向金融部门,人们在金融市场上逐渐获利而不断加大,进入所谓的“金融化时代”,金融部门在整个经济体系中快速发展,结果造成虚拟经济的过度膨胀,产生大量的经济泡沫,金融危机伴随着泡沫的最终破裂而发生。Michael D.Bordo把美国的金融危机放在一个更长时段来分析,证明了金融危机与信用周期和经济周期的相关性,认为本次金融危机的发生是由于经济本身的周期性振荡所引起[7]。陈雨露指出信贷周期、资产价格周期和金融监管周期所带来的周期性泡沫是导致金融危机发生的根本原因,并提出国家宏观调控的货币与经济政策应该以解决三个周期的同周期性为核心[8]。

二、美国金融监管改革方案的优劣

针对次贷危机,美国政府于2009年6月17日公布了全面金融监管改革计划,期望以此恢复对美国金融体系的信心,防止再次发生类似的金融危机。根据这份方案,作为美国中央银行的美国联邦储备委员会将获得新的授权,对那些一旦倒闭便可能带来系统性风险、给整个经济造成损害的大型金融机构及其附属机构进行监管。同时,该方案要求美联储在行使紧急授权、提供资金救援陷入困境的银行之前,必须要先获得美国财政部的批准。根据该方案,美国将创立一个新的消费者保护机构,防止各种损害信用卡消费和抵押贷款等消费者权益的行为。

(一）金融监管方案的主要内容

1.加强对金融机构监管。改革方案指出,所有可能给金融系统带来严重风险的金融机构都必须受到严格监管。政府将推行以下6个方面的改革:(1）成立金融服务监管委员会,以监视市场系统性风险,以及促进跨部门合作;(2）监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业,强化美联储的权力;(3）除银行控股公司外,对冲基金、保险公司等也将被纳入美联储的监管范围;(4）对金融企业设立更加严格的资本金和其他标准,大型、关联性强的企业将被相应设置更高标准;(5）成立全国性的银行监管机构,以监管所有拥有联邦执照的银行;(6）撤销储蓄管理局和其他可能导致监管漏洞的机构,避免部分吸储机构借此规避监管。

2.建立对金融市场的全方位监管。改革方案建议强化对证券化市场的监管,包括强化对信用评级机构管理,增加市场透明度,创设和发行方需在相关信贷证券化产品中承担一定风险责任。赋予美联储监督金融市场支付、结算和清算系统的权力。

3.保护消费者和投资者不受不当金融行为损害。为重建投资者对金融市场的信心,需对金融服务和投资市场进行严格、协调地监管。政府必须促进这一市场透明、简便、公平、负责、开放。为此,改革方案建议,建立消费者金融保护署,以保护消费者不受金融系统中不公平、欺诈行为损害。对金融产品及服务强化监管,促进这些产品透明、公平、合理。提高消费者金融产品和服务提供商的行业标准,促进公平竞争。

4.赋予政府应对金融危机所必需的政策工具,以避免政府为是否应救助困难企业或让其破产而左右为难。建立新机制,使政府能够自主决定如何处理发生危机或可能带来系统风险的非银行金融机构。美联储向企业提供紧急金融救援前需获得财政部许可。

5.建立国际监管标准,促进国际合作。改革企业资本框架,强化对国际金融市场监管,对跨国企业加强合作监管。

(二）美国金融监管制度存在的问题

1.混业经营带来的信息不对称问题。《1999年金融服务现代化法案》标志着美国金融业进入混业经营时代。混业经营的信息优势是不均衡分布的,可能恶化信息不对称问题。资本市场主导体系和混业经营模式造成了美国金融体系信息分布的严重不平衡,尤其是金融一体化和金融创新,使得个人甚至机构无法熟知金融投资的过程,必须采取委托代理的方式进行。委托人和代理人的利益冲突问题,将影响到金融体系的稳定。在混业经营条件下,金融监管的力量相对薄弱,政府部门监管不到位,以股东为代表的内部监管人和以货币当局为代表的外部监管人逐渐丧失进行充分监管的能力。更重要的是,在混业经营下,金融创新往往导致杠杆化操作,在效率提高的前提下损失了稳定性,风险回避系数的变化趋势不明确,而且监管成本问题更是混业监管面临的最大现实挑战之一。

2.美国金融制度存在着难以调和的硬伤。此次金融危机爆发前,美国采用的是伞形金融监管体制,这种监管体制的最大特点是“双重多头”监管。“双重”是指联邦和各州均有金融监管的权力;“多头”是指有多个部门负有监管职责。这种以美联储为中心的伞形监管模式,容易产生监管“死角”,对金融风险的预警、披露和防范并非有效。尤其是缺乏对MBS、CDO等结构化金融产品和相关机构的有效监管,使得金融创新和金融市场过度暴露于风险之中。

3.美国金融监管模式和金融经营模式存在背离。当前的金融机构监管框架是在70多年前建立的,对证券业、期货业和存款机构监管基础的基本构架与20世纪30年代的构架相似。信息技术革命催生了风险分散、创新型及通常较为复杂的金融产品和交易策略。这些变化给美国金融业及其监管框架带来了巨大压力。另外,当前的监管制度无法甄别系统风险,在这次金融危机爆发和升级过程当中,功能性监管就暴露了最明显的缺陷:没有一个监管部门在整个金融体系中采取协调行动,也没有一个单独的监管部门拥有监督系统性风险所需的全部信息和权利。

(三）美国政府金融改革方案的意义

我们认为金融监管改革方案的理想状态是能实现金融监管与金融创新的均衡。由于全球化时代高度发达的金融业既是机遇但同时也暗藏巨大风险,市场存在着失灵,特别是金融市场,信息不对称现象尤为突出,若一味地放任市场,虚拟经济极易滋生泡沫,金融业的高负债和高杠杆特性容易产生“多米诺骨牌效应”。次贷危机的发生,所暴露的恰是金融创新与金融监管的深层次矛盾。一方面金融发展需要金融创新作为动力;另一方面,又必须加强金融监管以维护金融安全,保证金融创新朝着正确方向发展,从而使创新成为金融发展的持续动力。

美国的金融监管改革动向反映了美国监管者对于市场和政府关系的不断反思,并明显地建议调整政府干预的具体方式和加强力度。

我们认为这份改革方案如果真正付诸实施将会对美国金融监管体系产生根本性的改变,政府相关的机构职权也会产生重大的影响。这份金融监管改革方案,最核心部分为两项,一是将美联储打造成“超级监管者”,全面加强对大金融机构的监管;二是设立新的消费者金融保护署,赋予其超越目前监管机构的权力。

(四）美国政府金融改革方案的缺陷

1.可以提倡适当的监管,但应该维持最低限度的监管。针对美国新的金融改革方案,存在各种不同的观点。国际投资大师索罗斯指出,美国金融改革应遵循三个原则:第一是由于市场会产生泡沫,监管者必须承担防止泡沫过大的职责;第二是要控制资产泡沫,仅靠控制货币供应量是不够的,还必须运用信贷控制手段,如存款准备金和最低资本金要求;第三是必须厘清市场风险的含义。

2.改革方案中有矫枉过正、顾此失彼之处。改革方案授权给联储局来负责监督整个金融系统风险的权力,但又规定在联储局一旦决定给银行提供紧急援助之前,必须要得到财政部的书面批准,这样做不仅剥夺了联储局的权力,削弱了联储局的独立性,还可能导致未来联储局在做决定时会受到政治干预。联储局在有了更多权利之余,影响了原本的独立性和货币政策,在监管金融业时难免会顾此失彼。另外,现今阶段,美国经济尚未从金融危机中复原,如此大规模的改革方案,其实际效果有待观察。方案产生的反效果也不容忽视,比如金融监管改革方案将会对很多对冲进行监管,银行对其资产负债表上的很多贷款无法进行风险对冲之后就需要减少贷款,从而影响经济复苏。

三、美国金融监管改革方案的启示

回顾美国的金融监管历程可见,伴随着经济的起伏,美国先后经历了“自由放任-加强管制-金融创新-加强监管-放松监管”等多次转折。此次加强监管改革也是这样的规律使然,同时也会为我们提供一些启示。而对于中国的政府金融监管是否适度性的思考也应从中国具体的金融市场发展和监管需求出发。

(一）中美金融监管机制的异同

美国金融监管体制和中国金融监管体制均属于分工监管体制,这种监管体制的好处是有利于提高“机构监管”的效率以及监管的专业化水平,但同时也增加了监管政策传导的难度和监管机构之间的协调成本。

美国金融体制中的银行监管规定,注册地成为界定银行监管部门的主要依据。对于在联邦注册的银行,美国联邦储备银行对其会员银行、金融控股公司进行监管,而美国货币监理署则对非联邦储备银行的会员银行进行监管。同时,美国联邦存款保险公司为在各州注册的非联邦储备银行的会员银行提供存款保险,储蓄机构监管署则负责监管在联邦注册的储蓄机构和储蓄机构控股公司,国家信用合作社办公室负责监管联邦注册和州注册且加入其保险系统的信用社。

经过2003年金融监管体制的调整,以中国银监会成立为标志,我国已形成中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会的“一行三会”监管体制。中国人民银行负责制定和执行货币政策以及保证金融体系的安全,银监会主要负责银行业金融机构的监管,而证监会和保监会则分别负责证券、期货、基金和保险业的监管。

从目前的情况来看,我国金融监管工作存在以下问题:

1.监管目标笼统,落实难度大。防范风险、维护金融安全是金融监管部门工作的努力方向,保护公众利益,维护金融业合法稳健运行,是金融监管的终极目标。目标很明确,但在实践中如何实现这一目标,既没有对监管工作制定明确的考核标准,也没有明确假如不能实现目标,应负什么样的责任,职责不清,极大地影响了监管效率的提高。

2.缺乏有效的监管协调机制。我国从2003年开始建立三会的“监管联席会议机制”,这种监管协调合作机制缺乏一个完整的制度框架,如明确的信息收集、职能定位,共享和交流等安排,无法实现高效率的运转。随着金融业务的不断创新,业务交叉不断增多,不可避免地出现重复监管和监管真空,造成监管效率的降低和监管成本的提高。

(二）完善我国金融监管机制的思考

结合美国的金融监管体制改革以及我国金融体制的特点,我国金融监管有必要进行如下改进:

1.加强信贷风险管理,完善证券风险法律制度。此次金融危机的根本原因是资金供应方降低信贷门槛、需求方过度借贷、反复抵押融资和忽视风险管理。中国按揭贷款实际上比美国次级债券的风险要高,如果中国的房地产市场价格出现逆转,国内银行将面临巨大风险。为此,首先,要意识到住房按揭贷款市场的高风险,加强信贷风险管理,提高住房按揭贷款的信用门槛;其次,要完善住房按揭贷款证券风险法律制度,借鉴国外资产证券风险防范的经验教训,处理好外部监管和内控制度之间的关系,完善我国资产证券化风险监管。

2.加强市场化监管,完善金融机构破产法律制度。要减少金融机构的道德风险,必须加强市场化监管,构建完善的市场纪律约束机制。现行的金融安全网是以存款保险为核心,在强调金融安全的同时也加大了金融机构经营上的道德风险。因此加强市场化监管要求构建完善的金融市场准入机制、金融市场行为监管机制和金融市场退出机制,必须根除金融领域“不破产、无风险”的观念。同时,采取有效措施,提高我国居民的金融风险防范意识。

3.加强监管成本意识,完善金融监管协调机制。不仅要考虑到采取金融监管措施的必要费用以及新增监管机构增加的直接费用,还应当考虑这些措施可能导致的市场损失,这是政府监管替代市场调节的一种机会成本。“风险”和“稳定”始终是强化监管的“合理”理由,但不当监管的更大代价会体现在社会层面。

4.加强金融监管的国际合作与协调。在经济全球化的趋势下,金融业务不再局限于某一国家或地区的范围,以国家为单位的金融监管当局已经不可能对其境内的金融机构和金融业务实行全方位无死角的监管。我国应加强监管的国际合作与协调,主动适应金融监管的国际化趋势,实现对跨国金融机构的有效监管,积极与其他国家金融当局签订双边或多边谅解备忘录,在信息提供、技术共享等方面展开合作。

[1]K rugman,P.AModelof Balance—of—Payments C rises[J].Journal of Money,Credit and Banking,1979,11(3）:311-325.

[2]Robert Flood,Nancy Marion.The Size and Timing of Devaluations in Capital—Controlled Economies[J].Journa l of Development Economics,1997,54(1）:123—147.

[3]陈学明.金融危机是生活方式危机——西方再次掀起“《资本论》热”的启示[J].红旗文稿,2009,(3）:27—29.

[4]Michael Lim Mah-H ui.Old Wine in a New Bottle:Subprime Mortgage Crisis—Causes and Consequences[Z].Levy Economics Institute Working Paper,No.532,2008.

[5]巴曙松,李胜利.全球性经济金融结构失衡是问题之本[J].中国外汇,2008,(11）:23.

[6]Ricardo J.Caballero,Arvind K rishnamurthy.G lobal Imbalances and Financial Fragility[J].American Economic Review,2009,99(2）:584-588.

[7]Michael D.Bordo.An H istorical Perspective on the Crisis of 2007—2008[Z].NBER,Working Paper,No.14569,2008.

[8]陈雨露.后危机时期货币金融稳定的新框架[J].中国金融,2009,(16）:19—21.