对《一份动物防疫行政处罚复议案的答辩》一文的商榷

徐增强，陈云岗，林世武

（太原市动物卫生监督所，山西太原 030027）

2011年第3期《中国动物检疫》刊登了江苏省南通市如东县动物卫生监督所高丰撰写的《一份动物防疫行政处罚复议案的答辩》一文，该类案件在动物卫生行政执法过程中经常遇到，也比较典型，但本作者对本案件的处理和答辩持有不同意见，现简述如下，不妥之处，敬请同行指正。

1 本案中的检疫人员具有失职行为。既然被处罚人在运输生猪以前经过报检，并且检疫人员检出有10头不合格生猪，就应当出具检疫处理通知单，并根据《中华人民共和国动物防疫法》第48条“经检疫不合格的动物、动物产品，货主应当在动物卫生监督机构监督下按照国务院兽医主管部门的规定处理，处理费用由货主承担”的规定处理。如果货主不配合处理或者强行运输检疫不合格的生猪，可以向当地动物卫生监督机构报告，进行立案查处；而不应当只是拒绝出具检疫证明，将检疫不合格的生猪放任。检疫不合格的生猪应当按规定进行处理，而不是拒绝出具检疫证明。这种行为正恰好反应了我们基层某些检疫人员既不负责任，又怕承担责任的做法：在产地检疫时，检出不合格动物，只是不出具检疫证明，也不去监督处理；在屠宰检疫时，检出病死动物，只是不盖检疫合格验讫印章、不出具检疫合格证明，也不去监督进行无害化处理。这样的检疫，不仅失去了检疫的意义，而且严重损害了动物卫生监督机构的执法形象。

2 认定违法行为的法律依据不准确。原作者认为，当事人违反了《中华人民共和国动物防疫法》第25条第4项“禁止屠宰、经营、运输染疫或者疑似染疫的动物”的规定，并且将10头检疫不合格的生猪认定为疑似染疫的生猪。本作者认为，应当是违反了《中华人民共和国动物防疫法》第25条第3项 “禁止屠宰、经营、运输依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的动物”的规定，因为无论是报检后的检疫，还是监督检查过程中的补检，其检疫结果都是检疫不合格。如果认定为疑似染疫的动物，原作者也对疑似染疫作了解释，是指怀疑已经传染上疫病的动物，既然是疑似染疫，就应当进行隔离观察、实验室鉴定，确定为染疫后方可进行处理。如果将10头检疫不合格的生猪认定为染疫生猪，而将其他62头同群猪认定为疑似染疫生猪，则无可非议。

尽管《中华人民共和国动物防疫法》规定“对染疫和疑似染疫的动物、动物产品的处理”是一样的，但我们在具体执法过程中，对染疫和疑似染疫应当区别对待，如果发生重大动物疫病，对染疫和同群的疑似染疫动物和动物产品全部按规定进行无害化处理；如果是在平时的检疫或监督检查过程中，对染疫动物和动物产品按规定进行处理，疑似染疫的动物和动物产品应当进行隔离观察、实验室鉴定，待确诊为染疫后方可进行处理。如同我们办案一样，在立案时的案由确定为“涉嫌违法”，经过调查、取证，违法事实成立的，定案时确定为“违法”，再根据违法行为的性质、情节、危害程度等做出相应的行政处理决定，而不是涉嫌违法就可以直接作出行政处理决定。这样可以有效避免执法人员的随意性，维护法律的严肃性，以人为本，公正执法。

3 对检出的10头检疫不合格的生猪，根据《中华人民共和国动物防疫法》第59条第1款第2项规定：“动物卫生监督机构执行监督检查任务，可以采取对染疫或疑似染疫的动物、动物产品及相关物品进行隔离、查封、扣押和处理；有关单位不得拒绝或者阻碍。”对当事人的10头检疫不合格的生猪予以没收、销毁的法律依据不准确。作者认为应当根据《中华人民共和国动物防疫法》第76条“违反本法第25条规定，屠宰、经营、加工、贮藏、运输动物和动物产品的，责令改正、采取补救措施，没收违法所得和动物、动物产品”的规定，将10头检疫不合格的生猪没收；再根据《中华人民共和国动物防疫法》第48条规定：“经检疫不合格的动物、动物产品，货主应当在动物卫生监督机构监督下按照国务院兽医主管部门的规定处理，处理费用由货主承担。”来处理。因为《中华人民共和国动物防疫法》第59条规定，没有授权对染疫动物进行没收的权力。

4 关于管辖权问题。《中华人民共和国行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”但原作者认为，“在本案中，被处罚人赵某收购了依法应当检疫而未经检疫的生猪，启用前向所在地动物检疫员报检，检疫员作出检疫不合格的检疫结论，被处罚人在未取得检疫证明的情况下运输生猪，这一系列行为发生在如东，且属于违法行为，就应当归如东地区管辖；被处罚人在邻县境内接受调查、配合处理，这是履行义务，不存在违法行为。”这样理解是完全错误的，因为被处罚人在如东地区是违法行为的开始，当然也是违法行为发生地，如果在如东地区查获，如东地区动物卫生监督机构管辖无可非议；而被处罚人已经将生猪运输到邻县境内，而且被邻县动物卫生监督机构查获，这个违法行为仍然存在，所以从如东至违法行为消除之前的所有路径均为违法行为发生地，应当由邻县动物卫生监督机构进行管辖，当然经过如东和邻县动物卫生监督机构协商同意或者上级主管部门指定，如东动物卫生监督机构也可以管辖。但认为被处罚人在邻县境内是接受调查，配合处理，履行义务，不存在违法行为是完全错误的。试想：按原作者那样认为，从江苏省如东县运输一批病猪到达上海市，违法行为发生地为如东县，而如东县动物卫生监督机构又未发现，上海市动物卫生监督机构又没有管辖权，再让如东县动物卫生监督机构去处理、处罚，这显然是错误的。本作者倾向于由邻县动物卫生监督机构管辖，理由是当事人已经将染疫和疑似染疫猪运输到邻县境内，沿途已造成疫情传播的可能，如果再将疫病猪运输回如东县进行处理，造成疫情扩散的可能会更大。

5 关于行政复议和自由裁量的问题。行政复议是法律授权的一种依申请而进行的复议。本案对被处罚人提出的三项复议请求进行了复议，主要是因为本案无论是违反了第25条的哪一项规定，处罚的依据都是第76条和第78条，其处罚的结果都是相同的，因而维持了原处罚决定。本作者认为，被处罚人不存在故意违法行为，并且在运输之前已经向检疫人员报检，经过检疫人员检疫有10头猪不合格，检疫人员既不对检疫出的10头不合格生猪进行处理，又拒绝出具检疫证明，才导致当事人违法行为的发生；如果检疫人员对检疫出的10头不合格生猪进行监督处理，当事人也就不会造成这10头猪的经济损失（因为是在如东的产地，理所应当由生猪饲养场承担），更不会导致因为10头检疫不合格生猪带来的行政处罚。这是案件发生的因果关系，在如东县动物卫生监督所案件处理过程中，应当考虑，给予从轻处理。不过，从处理结果来看，对10头检疫不合格的生猪按货值一倍、对62头未经检疫的生猪按货值的10%计算罚款，已经占了最低限是合理的，这也是维持原处罚决定的主要原因。如果如东县动物卫生监督所在案件查处过程中，就当事人违反《动物防疫法》规定的禁止性条款而言，在计算罚款时自由裁量应当为中线至高线，没有造成后果的占中线，造成严重后果的占高线，但最低不低于中线。

[1]高丰.一份动物防疫行政处罚复议案的答辩[J].中国动物检疫，2011，28（3）：8-9.

[2]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国动物防疫法[Z].中华人民共和国主席令[2007]71号.北京：全国人民代表大会常务委员会，2007-08-30.