我国高校行政化的历史原因及其去行政化

刘 斌 金劲彪

（浙江树人大学教务处，浙江杭州310015）

新近颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出高校要“推进政校分开，管办分离”、“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”，温家宝总理在去年“两会”政府工作报告中也明确提出要推进高校管理体制改革，许多学者、专家为此各抒己见。然而，在谈及高校“去行政化”的问题时，不少学者往往是单纯地就“去行政化”而谈行政化，对于我国高校为什么会出现行政化所谈甚少，或者说并未指出我国高校行政化的历史根源。笔者认为，研究去行政化的问题，必须认真探究我国高校行政化形成的历史原因，只有“知其所以然”，才能更好地做到如何“去行政化”。

所谓行政化，是指行政结构、行政运行机制、行政行为方式和行政思维意识等在非行政领域的延伸与泛滥。［1］在高校行政化背景下，大学的管理者被套上了一定的行政级别，大学几乎成了“一级政府”，高校行政权力主导一切，高校的组织序列由行政权力来划分，校长的产生类似于行政官员的任命，高校的办学理念、职能配置、组织建构、运转机制与决策管理等方面呈现出与行政机构相似的特征。我国高校基本上不存在教授治校和学生自治，学术权力的推行依赖于行政组织，管理决策程序也偏行政化，缺乏科学、民主的决议程序，组织运行方式普遍采用行政化管理模式。

出现上述现象的原因是多方面的。从近现代看，主要和我国的教育管理观念、现行的国家体制有关；从古代看，还和我国教育管理的历史有关。

一、我国高校行政化的历史回顾

（一）古代高等教育中的行政化痕迹

根据马克思主义的观点，历史是永远不会消失的，其影响可以无限延续。在我国古代高等教育管理体系中，行政化痕迹相当鲜明，“官学”体系一直居于主导地位，“学而优则仕”被奉为圭臬，教育与国家联系密切，“官师治教”源远流长。

1.我国古代中央集权体制、官学的主导地位。中央集权制度是我国古代政治制度的核心，在中国延续了两千多年，对中国的文化教育产生了深远的影响。历朝历代的统治者都非常重视把文化教育作为思想统治武器的重大作用，也希望通过文化教育培养统治阶级的接班人，从而使我国古代教育具有了深厚的官学色彩。

在原始社会末期，出现了最初的学校雏形。在夏、商，即有“成均之学”、“校”、“序”的记载。如《礼记》中提及的“夏后氏养国老于东序，养蔗老于西序”［2］，就反映了我国古代奴隶主贵族对子弟培养的关注。在周时，官学体系已经较为完备，形成了国学和乡学，教学内容已经广泛到“六艺”，即礼、乐、射、御、书、数。进入秦、汉后，国家“大一统”，文化教育也开始繁荣起来，尤其是汉代，国学复兴，教育体系更为完备，中央官学有太学、宫邸学与鸿都门学，地方则有郡国学。魏晋南北朝时期，国家动乱，官学则在混乱中延续。这时较为突出的特点是分设儒学馆、史学馆、文学馆和玄学馆，开我国专科学校之端。隋唐时期，我国的官学教育达到了鼎盛。唐代中央设有国子学、太学、四门学、律学、书学、算学和广文馆等；地方有府学、州学和县学，形成了我国古代封建社会比较完备的学校教育系统。到宋、元、明、清时期，基本上延续了唐代的官学体系，并随着科举制度的僵化，增强了其专制的特点，而后伴随封建社会的日益衰落，逐渐沦为科举制的附庸。［3］可以说，在我国古代虽然也有私学的传统，但官学始终占据主体地位。

2.“学而以居”、“学而优则仕”教育理念的盛行。中国古代高等教育预设了“学而以居”、“学而优则仕”［4］的教育目标和儒家理念，教育与国家权力的结合转化为“读书做官”的时代潮流。“朝为田舍郎，暮登天子堂”［5］是中国古代读书人的唯一梦想。在中国古代知识分子的人生道路上，为学不离从政，“学”与“仕”始终是不可分离的。从汉代开始分科目察举人才，尤其是隋唐设立进士科举以后，高等学府的办学目的就是“储才以应科目”［6］。学校追求的是中举及第率，也就是追求更高的录官率，高等学府成为培养官员的预备机构，成为追逐功名利禄的阶梯。在实行科举制的一千多年里，中国古代的高等教育与科举考试这种世界上独特的选拔人才方式紧密结合，形成了中国古代高等教育的一大特点。科举考试成为教育有力的指挥棒，考试的内容成为高等教育的内容，学校成为科举的附庸，科举实际上成为了中国古代高等教育的重心。那时，高等教育机构中的学生在校学习时就很关心时政，中央学府学生和朝中士大夫本着学术上的承袭关系，政治上也经常持相同立场并互相倚助。这以“太学”最为显著，古代“太学”历来是开展政治活动的场所，学生关心国家大事，议论朝政成为中国古代高校的一个传统。而这一点不仅体现在官学中，甚至在私学中也不例外，如东林书院就有“家事国事天下事事事关心”的著名对联，就足以说明我国古代高等教育与政治、与官场的高度渗透。

3.“学在官府”、“政教合一”教育管理体制的奉行。中国古代高等教育主要是为封建政府培养各级官吏，虽然学校也有教化百姓的任务，但这种教化任务更多是通过间接的方式来实现的，即是由学校培养出来的官吏来完成的。中国古代教育体系尤其是高等教育中的官学具有明显的“学在官府”、“政教合一”的特点，“学在官府”即学校皆由官府所设，教育机构与政府机构合二为一，并且“以吏为师”，官学中的教师都是朝廷命官，办学地点在官府之中，统治者的政治化人格被作为社会楷模；“政教合一”即以政治教、以教治国，强调教育为政治服务，教育必须以“政”即“治国之道”为内容。在“学在官府”、“政教合一”的教育体系下，政既是教的内容，又是教的目的。［2］因此，中国古代的高等学府与政府的行政职能有机结合，既是封建官僚的培养场所，又是封建统治思想的宣传工具，这种高等教育管理体制是独具特色的。

秦统一中国后，“以法为教，以吏为师”［7］，设置有“吏师”制度和博士官制度，从而形成了以国家法统宣教天下的局面。汉代时期，汉武帝在中央设立最高学府太学，以五经博士为教官，入学子弟叫太学生，设有“太常”之职，负责教育管理事务；彼时，汉代统治者继承西周以来“天子视学”的传统，皇帝经常亲临太学视察，至东汉光武帝时期，乃成定制。隋唐时期，官学管理更为系统，为了加强对学校教育的控制，设立了专门管理学校的机构“国子监”，设祭酒专管教学事务。宋、元、明、清，基本上因袭了隋唐之制。清朝时期，设国子监管理太学，祭酒、司业为国子监正副首长，另有监丞、博士、学录、典籍等各司其职，地方官学则有府、州、县学，与中央官学一起构成了完整的官学体系。［8］上述官学管理体系，充分体现了我国古代“学在官府”、“政教合一”的特点。

（二）近现代高等教育浓厚的行政色彩

从真正意义上讲，我国近现代大学乃是地道的西方“舶来品”，并且是我国政府行政权力主动创设的结果，从其产生设置、外部宏观管理到内部微观管理都有着行政化的基本因子，这和西方国家的大学诞生方式完全不同。西方国家的大学诞生于中世纪，是西方文明发展到一定阶段的自然产物，一开始便是所谓教师与学生的联合“社团”［9］，追求自由和自治，除了与宗教有较密切联系外，和国家公权力几乎没有太多关联，直到如今，我们还可以看到现代西方私立高校卓尔不群的自我本色。可以说，我国的近现代高等教育从诞生之日起就与国家行政权力有着不可分割的联系。

1.我国近现代高等教育产生本身就是国家行政权力努力的结果。19世纪中叶以后，洋务运动兴起，并开创“洋务教育”，近代教育的萌芽由此生发。1862年，恭亲王奕䜣奏设成立京师同文馆，是中国近代第一所新式学堂。1898年，维新变法的重要产物京师大学堂成立，是中国第一所国立大学。［10］20－22至民国时期，国民党政府创立了许多“国立”、“省立”大学；新中国成立后，更是大量创建各类高校，使得高校数量有了巨大的增长。

2.我国近现代高等教育的外部管理行政化。

清末时期，由于全国当时还没有管理新学堂的专门机构，京师大学堂就作为全国最高学府兼全国最高教育行政管理机构，管理各省学堂事务。当时京师大学堂最高领导为管学大臣，一般由大学士、尚书、侍郎兼任，管学大臣下设教学和行政两套班子，从而保证高等教育走在符合封建统治需要的方向上。民国时期，新兴的资产阶级锐意革新，对清末的教育从教育理念、教育制度及教育内容等方面全面改革，设立教育部，管理全国教育，取得了初步的成果。但到国民党时期，以蒋介石为代表的大资产阶级掌握政权后，教育更是成为高度重视、严密监控的领域。蒋介石曾言：“国民革命之工作，尚未完成。其最大之基础，实为教育。如此基础不固，危险实甚。”［10］192为此，国民党颁布了《大学组织法》《大学规程》与《专科学校组织法》等一系列法令，初步建立起了“党化教育”性质的高等教育制度。我党同样十分重视教育。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”［11］，这是毛泽东同志的一个重要论断。那时，我党恢复和创建了中央党校、抗大、陕北工学和鲁迅艺术学院等一系列学校，培养了大批革命人才。1949年新中国成立后，随即建立了中央人民政府教育部，并于同年12月召开了第一次全国教育工作会议。经过一系列的改造、整顿，我国高等教育逐步确立了“教育为人民服务、为国家服务”的基本观念，努力培养适应国家建设需求的专门人才。

3.我国近现代高等教育内部管理上浓厚的行政化色彩。清末时期，京师大学堂本身既是教育机构，也是国家行政机关，其内部管理的行政色彩不言而喻。在民国时期，特别是国民党时期，国民党加强了高校的控制，包括在高校中建立训导制度，加强对教师的监督，强化对学生的管理，删减课程内容等，充分体现了国民党政府权力对高等教育内部事务介入的深化。新中国成立后，我国高等教育肩负着振兴中华的历史重任，国家对高校内部管理体制也是几经调整，①大致经历了建国初期的校长负责制，20世纪50年代至60年代党委领导下的校务委员会负责制，20世纪70年代党委领导下的校长分工负责制，20世纪80年代的校长负责制，直至1998年颁布《高等教育法》才明确规定高校实行党委领导下的校长负责制，从而逐步稳定下来。

可以说，我国近现代高等教育的产生、发展，都是国家强力推动的结果。正如安纳·格林所说：“快速构建的国民教育体系既是加速的现代国家形成的推动因素，又是这一过程的重要产物。”［12］我国近现代高等教育的发展历程充分表明，行政化因素在我国高等教育历程中扮演着重要角色。

二、我国高校行政化的历史原因

通过对我国高等教育历史的简要梳理，我国高等教育文化传统及发展历程已清晰可见，由此，也就可以初步理解我国高校形成如此“厚重”的行政色彩的真正原因。笔者认为，高校形成行政化现象的历史原因可以从我国教育管理传统理念、国家体制传统和文化心理意识三个方面来分析。

1.长期受我国古代“官师治教”传统教育管理理念的熏陶。从古代开始，我国高等教育就是教育与国家权力的紧密结合，“为学以政”，官学主导，形成了“官师治教”的管理模式，各级官员（包括中央和地方）都有介入教育的传统。及至近代，国家为救亡图存而创设了高等教育，从外部宏观管理体制到内部微观事务，都可见国家政府干预的踪迹。时至今日，中国可以说仍然是一个行政权占主导的“人治”（实为“官治”）［13］型的国家，“官师治教”传统根深蒂固，这就使得各级官员尤其是地方官员在潜意识中有了治理一切事务的观念；而在现实中我国政府管理的制度设计又为此提供了机会，因此，各级官员也会不自觉地插手教育事业。当前部分官员为追求政绩干预教育事业管理的事例也不少见，正是深受此种传统教育理念熏陶的结果。

2.行政权力相对集中的国家政治体制影响深远。我国自古以来就是一个行政权力相对集中的国家。从秦汉以来，历朝历代无不在强化中央集权，国家权力的触角无处不在。可以说，中央权力相对集中既是中国历史的传统遗产，也与中国近现代历史上的地方割据密切相关。新中国成立后，我国全面学习“苏联模式”，计划经济体制的长期运行，逐渐形成了高强度的中央集聚资源和分配资源的“集权型”体制，教育体制也以计划的形态运行。1978年开始的改革开放，从某种意义上说就是中央对地方、对各行业（包括教育行业）“放权”的过程。尽管如此，行政权力相对集中的局面仍未从根本上得以改变，在这种情况下，政府努力发展教育，从人事、财政、招生、教学和科研等各个环节全面参与到教育事业中来。于是，为了便于管理，高校也就逐渐有了行政级别；有了行政级别，在提升高校话语权的同时，也在高校内部形成了行政化运行的又一基础。

3.传统文化意识为行政化提供了肥沃的土壤。在深层的文化意识领域，中国仍然是一个“传统型社会”的国家。几千年的文明积累不可能在短短的几十年中消失。一方面，它受到国家本位传统的影响。从中国传统制度与社会环境两个角度上来说，几千年来，中国就是一个官治主导、伦理至上的国家，民众早已习惯于个人服从国家、政治权力一元和伦理至上。另一方面，它受到“中庸”、“无讼”文化传统的影响。古代中国家国一体，国家内乱或国民争斗是家内不睦的延伸，因此，一国如同一家，以安定为上；处理国民争讼如排解家庭纠纷，也以调解为主，以求和谐。因而人民的权利意识极其淡薄，在心理上也习惯于服从，这为行政行为的高效运转提供了肥沃的土壤。这些文化传统意识，从国家的政治社会领域自然地延伸到了高等教育领域，也就造成了教育领域中行为方式的行政化。

三、关于高校“去行政化”的两点建议

中国高等教育行政化的形成，是众多复杂因素综合作用的结果。要彻底解决高校行政化问题，必须统筹考虑，逐步解决，如果“单兵突进式”地突然取消高校的行政级别，不仅不会对高等教育有所贡献，反而可能使高等教育受到戕害。为此，要审慎地推进此项工作。

1.积极开展高校的“去行政化”研究工作，确定试点方案。我国高校发展至今，行政化色彩浓厚，特别是在与外部环境的沟通中，行政化起到了一定程度的保护作用。要切实解决高校行政化问题，笔者建议采取“两步走”的方式：第一步，要认真研究、通盘考虑，将高校行政化问题研究透彻，拿出一个切实可行的解决方案。教育主管部门和高校可以联合成立若干个课题组，专门研究高校行政化问题，通过实地调研、模型测算与数据分析等多种方法，将此问题研究透彻，并拿出一个基本可行的草案，征求学术界、教育界与社会各界的意见，形成最优的解决方案。第二步，在有了可行性的方案后，可以考虑在全国范围内遴选若干所有代表性的高校先行试点，在试点的基础上不断完善方案，并逐步在全国推行。可结合全国事业单位改革，在一个适当的时期内逐步尝试解决高校行政化问题。

2.审慎推进高校“法人化”改革工作。作为“去行政化”的突破口，笔者认为可以参考我国国企改革时推进的“法人化”改革做法，②而这与《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中所指出的高等教育改革的重点在于高等院校“法人化”是一致的。“法人化”意味着高校成为独立法人，建立以“校董事会+校长负责制”为核心的新型法人治理结构。在此结构中，高校的董事会由利益相关者组成，包括政党、出资人（政府）、教师、学生及社会公众代表。校董事会承担学校的战略管理、制度建设和管理层的任命，以校长为首的管理层则负责学校的日常管理运营。高校将从行政机关的附属物变成具有一定独立行为能力的主体，从而较好地具备应对社会发展的能力。

注释：

①1949年建国后，我国高等教育宏观管理体制发展大体经历了六个阶段：（1）1949年～1957年，强调高度集权管理，高等教育主要由教育部和国务院各部委直接管理；（2）1958年～1963年，强调权力下放、分散管理，高等教育主要由省、市、自治区直接管理。（3）1963年～1966年，强调中央对高校实行统一领导，中央和省、市、自治区两级管理的体制。（4）1966年～1976年，“文革”期间，高等教育管理处于混乱和停滞状况；（5）1976年～1985年，拨乱反正，强调集权为主，逐步恢复中央统一领导、中央与地方两级管理的体制；（6）1985年至今，改革高等教育管理体制，下放高校管理权，实行中央和省级政府两级管理，以省级政府统筹为主的管理体制。参见谢延龙：《大学理念与我国高等教育管理体制改革》，《长春工业大学学报（高教研究版）》，2004年第2期第13页至第16页。

②高等教育“法人化”改革在日本也有先例，20世纪末的日本对国立大学进行以“法人化”为主题的高等教育第三轮改革，基本从体制与法律关系上理清了国家监管与大学自治的关系，实现了以大学内部教授为代表的学术权力、以校长职员为代表的行政权力、以学生及社会为代表的评价权力三方的制衡，促进了日本高等教育的进一步发展。参见丁建洋：《作为历史的转折：日本国立大学法人化改革六年述评》，《高教探索》，2010年第2期第40页至第45页。

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