从“草根式”改革到实施三大基本转型

卓勇良

（浙江省发展和改革研究所，浙江杭州310025）

胡锦涛总书记的“七一”讲话明确提出，我国过去30多年的快速发展靠的是改革开放，我国未来发展也必须坚定不移地依靠改革开放。在当前这样一个面临经济社会重大转型的特殊时刻，我们更要进一步坚定改革信心，科学分析改革形势，找准深化改革开放的突破口，明确深化改革开放的重点，不失时机地推进重要领域和关键环节改革。

一、“草根式”改革的历史局限

中国30余年改革，最重要的是释放了一股草根的力量，形成了以低成本劳动和低层次产业为支撑的快速崛起。然而问题恰恰也出在这里，日子过得滋润，改革浅尝辄止，重大制度层面改革长期缺乏深入推进，国家竞争力长期处于较低水平。有学者调侃，中国改革可以入吉尼斯纪录，30多年了还需要探索深化。

这30余年的前20年，民间企业主要是和国有及集体企业竞争。面对国有、集体企业天然的低效率特性，民间企业几乎是不费吹灰之力就取得了决定性胜利。在随后的进程中，国有企业要么是由于垄断而继续存在，要么是改制或被民间企业收编，中国经济较快实现了民营化。

这30年的后10余年，以民间企业为主体的中国企业主要是和境外企业竞争。境外企业虽然制度科学，技术和管理先进，但整体工资是中国的十几倍以上，在包括国际贸易业在内的绝大多数领域，缺少与中国企业的竞争能力。这就使得中国企业在国内需求增长相对较慢的状况下，继续高歌猛进。

上述两个过程表明，改革开放30年来中国的经济发展，虽有一些波折，但由于党和政府坚持改革开放，科学实施宏观调控，总体处于顺风顺水环境之中。对于这一判断的一个最有力的统计支持，是近10余年来中国工业利润和国家财政收入迅猛增长。从1998年到2010年，全国规模以上工业利润总额年均增长高达34.6％，全国财政收入年均增长高达19.4％。①

中国改革由问题推动，起步于农村包产到户。农民是因为吃不饱才铤而走险，进而促进了计划体制、流通体制以及国企等的改革。然而“问题推着走”的“草根式”改革，必然会由于日子的好过，问题的弱化，基本制度层面转型的滞缓，导致改革难以深入，形成一系列的历史局限。

一是深层次改革缺少突破。文化体制、社会管理、行政管理、法治体系和宪政等层面改革，长期缺乏重大进展，局部环节和领域出现了“下面等上面的精神、上面等下面的实践”的胶着状态。

二是经济市场化水平长期较低。根据美国传统基金会经济市场化指数，中国2009年经济市场化得分仅51.0，比2000年降低5.4分，仅列全球182个经济体的第140位，［1］其中市场规制、投资、金融、产权等方面的市场化得分及位次均较低。

三是社会领域改革长期滞后。公共服务需求全面较快增长，与政府基本公共服务不到位的矛盾突出。公平正义诉求较快提高，与体制机制滞后矛盾突出。城乡和区域差距持续扩大，与社会事业均衡发展的矛盾依然存在。社会组织发育不足，政府仍较多陷于具体事务。基层自治存在若干问题，社会治理基础有待进一步夯实。

四是国民经济分配结构失衡。国民经济分配长期向企业和财政倾斜，城乡居民收入占GDP比重持续下降。1983年至2009年，根据笔者计算，城乡居民收入占GDP比重，从60％多下降到40％左右。居民钱少，导致国民经济消费率较低而积累率较高，增长格局不合理；企业钱多，但受居民购买能力相对较低等影响，导致投资机会受限，产生资产价格虚高和投机泛滥等问题，危及居民利益和社会风气；政府钱多，但使用效率较低，导致全社会要素效率偏低，危及长期稳定协调发展。

五是国家竞争力仍处于低水平状态。经济竞争力长期是一种低水平竞争力，所谓“中国制造”主要是在传统产业和组装加工领域，中国企业缺少高新产业的全球话语权。文化竞争力未见有较大增强，中国教育饱受诟病，科技实力总体较低，拜金主义盛行。国家军事实力仍然不强，至今缺少足以维护领海安全、保护海外利益的远程军事力量。

二、发展改革再次到了重大转折关头

“草根式”改革把中国的低成本劳动优势发挥到了极致，形成了一种以“两低一浅”为支撑的经济格局。即以低成本劳动为主的要素供给支撑，以低层次产品为主的市场需求支撑，以浅层次改革为主的制度支撑。

然而这种格局已经不可能再持续下去。中国的劳动力供给，当前已出现了青壮年劳动力的结构性短缺，并且将在2015年以后出现劳动力总量短缺。中国出口占世界出口的比重，2010年达到了10.4％，劳动密集型产品出口日趋饱和，加之人民币升值等因素，出口空间日趋狭窄。国内发展还面临严重的环境资源制约。当前转变经济增长方式，虽是我们长期的主观愿望，但更是一个必然的客观趋势，“十二五”将是中国经济开始实施根本转型的重大转折时期。

创新和内需成为经济转型的关键。当前转变经济发展方式，必须由以低成本劳动为主的要素支撑，转变为以科技进步为主的支撑，这就必须强化创新；必须由以投资和出口为主的需求支撑，转变为以消费、投资和出口为主的均衡支撑，这就必须扩大内需。

强化创新的实质，是促进知识作用的增强及其地位的全面提升。这里包括三个方面，一是促进知识作用的充分发挥，这就必须强化机制体制和基础设施保障；二是顺应和促进知识扩大再生产的世界潮流，这就必须加快教育等体制改革；三是确保知识应有的崇高地位，这就必须真正做到尊重所有的人。因为尊重人才的前提是尊重所有的人，只有尊重每一个人，才能真正做到尊重人才。如果还把人分成三六九等，是绝不可能尊重人才的，反而将导致社会病态。

强化与提升知识的作用和地位，夯实创新支撑，既是党和政府及各界人士的主观愿望，更是中国发展的客观要求和世界潮流。低层次产品需求逐渐饱和，中国制造需要向“微笑曲线”的两端推进，集约发展、绿色发展、低碳发展和可持续发展，都在呼唤着理念、组织、制度、技术和管理等的全面创新。

扩大内需的实质，是促进城乡居民个人的全面发展。从表面看，扩大内需只是一个宏观经济要求，但从根本上看，这是提升劳动在国民经济中的分配比重，提升农民工在共和国中的政治经济地位的重要政策，更是执政党增进人民群众根本利益的基本政策。人民群众的需求是多方面的，当经济发展水平较低时，主要的需求是物质性的；随着经济发展水平提高，主要的需求将逐渐转变为劳务和精神文化。所以扩大内需的政策，必然会落脚到以人为本，促进人的全面发展上来。

促进城乡居民个人的全面发展，将具有多重经济社会效应。一方面是促进市场需求平稳增长，增强经济增长的直接动力；另一方面是增进人力资本，促使经济增长方式从主要靠物质投入，转变为更多地依靠知识投入，加快增长方式的根本转变；然而最为重要的还是提升人的自我价值，促进生活多姿多彩，生命更加辉煌。所以扩大内需的政策，必须以人文关怀的社会价值为核心，时时处处体现以人为本的基本思想。

强化创新和扩大内需，最终都归结到一个“人”字上面，确实非常耐人寻味。纵观中国五千年历史，除了皇帝个人是至高无上的外，具体的个人从来都是抽象的、卑微的，以至于朱熹认为应该“存天理、灭人欲”。而且由于缺乏民主法治保障，即便是皇帝个人也缺少政治安全。新中国成立以后，中国社会仍然不重视具体个人的应有地位和作用，把人作为“螺丝钉”对待。改革开放以来，这方面情况有所转变，但仍任重而道远。所以当前促进经济转型，必须重新书写这个“人”字，必须用社会转型来加以促进。如果没有社会转型的支撑，经济转型将难以深入推进。

未来中国的发展，将与前30年具有根本区别。如果前30年是快速崛起，那么往后的发展应该是渐入佳境；如果前30年是物质至上式的发展，那么往后的发展应该是人与社会和自然的全面协调发展；如果前30年是个人作用地位逐渐下降，那么往后的发展应该是个人作用地位逐渐上升；如果前30年是一种低层次竞争力支撑的发展，那么往后的发展应该是国家竞争力加速上升支撑的发展；如果前30年是中国改革一枝独秀，那么往后的发展有可能是全球范围内改革风起云涌，中国改革稍慢一步就有可能再次落后。

面对强化创新和扩大内需的紧迫要求，面对全球范围内政治经济竞争加剧，“草根式”改革已难以满足，全面的体制改革必须紧紧跟上。所以中国的改革，再一次到了“问题推着走”的重大转折关头。如果我们缺乏对于当前问题的深刻认识，缺乏体制机制方面的积极应对，就有可能延缓甚至错失转型的最好时机。当前必须着力深化改革，加快形成全新的制度供给，才能适应这种变化，才能有效支撑全新的发展道路。

三、积极实施三大基本转型

经济社会体制可以划分为多个层面。当决定要素配置的市场经济体制基本确立以后，也就是说当生产关系发生根本性变革以后，政治、社会体制等上层建筑的改革便逐渐成为矛盾的主要方面。政治社会体制不仅仅影响和决定一个国家的政体，还影响和决定社会价值、社会精神、社会气质、社会治理、个人情绪和行为方式，而这些都决定性地影响经济运行。所以往后的发展，已经与前三十年经济体制改革单兵突进的格局完全不同，需要有政治体制改革的重大突破，才能加快经济体制改革的推进，才能实现经济发展的重大转型。

当前迫切需要实施以社会体制改革为重点，全面推进经济、政治、社会、文化和生态“五位一体”的深化改革。这是一个远比经济体制改革庞大的系统工程。从经济社会体制改革基本面来说，当前存在着推进三大基本转型的紧迫要求。

（一）执政党转型

中国共产党建立以来，其发展壮大和基本任务，形成了三个重大阶段。党的“十七大”修改通过的党章总纲部分，对此作了高度凝练的归纳。

第一阶段是夺取政权，“反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义的革命斗争，取得了新民主主义革命的胜利，建立了人民民主专政的中华人民共和国”②。

第二阶段是社会主义革命和建设，“进行了社会主义改造，完成了从新民主主义到社会主义的过渡，确立了社会主义基本制度，发展了社会主义的经济、政治和文化”②。

第三阶段是改革开放，“总结建国以来正反两方面的经验，解放思想，实事求是，实现全党工作中心向经济建设的转移……”②。

在第一阶段，中国共产党的历史特征是推翻“三座大山”的“革命党”。在第二阶段，虽说是“革命和建设”共同推进，但“革命”仍是主要的，仍以“革命党”为主要的历史特征。在这一阶段有对资改造、对小农改造、冲破“苏修”和帝国主义打压以及开展“文革”等，建设也主要是用革命的方式推进。

到了1978年之后的第三阶段，中国共产党才开始了建党以来的第一次重大转型。党的十一届三中全会确定了党的工作中心转变到经济工作上，因此从历史特征看，开始从“革命党”转变为“建设党”。

就当前来说，中国共产党将再一次经历重大转变，这就是成为贯彻落实科学发展观，领导经济社会全面协调可持续发展，促进人的全面发展的“社会党”。党的历史特征则从“革命党”转为“建设党”，继而向“社会党”转变，是党积极适应时代进步和经济社会发展规律使然，是历史前进的充分表现。

1.转变执政理念。在当前新的历史时期，中国共产党是一个代表和维护全体中国人利益的执政党。党提出的“以人为本”的这个“人”字，应该不是抽象的不可数名词“人民”这样的概念，而是一个个具体的、活生生的人，应该是不分民族和阶层，不分职业和地位，不分区域和城乡，甚至不分政治倾向和道德水准的海内外全体中国人。党通过法律法规，通过在人大、政协和政府中的领导核心和领导地位，激发社会各方的创业创新积极性，均衡和协调社会各方的利益，确保社会各方依法增进自身利益和维护自身基本权益，引领社会加快发展。

2.转变发展理念。贯彻落实科学发展观，坚持发展是第一要务，坚持全面协调可持续发展，坚持统筹兼顾。这就在本质上表明，发展是一个包含经济、政治、社会、文化以及生态等多个方面的有机整体。2003年浙江省委省政府提出的“八八战略”，其实就是一个全面协调的发展战略。在这当中，党强调发展社会主义民主政治，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展；加强社会主义文化建设，更好地保障人民群众的文化权益；加快推进社会建设，解决人民群众最关心、最直接和最现实的利益问题。

3.转变行为理念。中国共产党是一个以广大人民支持为基础的现代政党，是以民主为基础，以法律为依据，在宪法和相关法律框架下实施执政的党。按照党的“十七大”的要求，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用；坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。

（二）政府转型

改革开放以来，政府已实现了初步的根本性转型。其中最主要的是从指令性计划配置生产要素，转变为以市场为基础配置生产要素，初步建立了市场经济大厦。然而政府转型仍然任重而道远。政府“越位”、“错位”和“缺位”现象仍比较严重；政府公共服务水平、方式和质量仍难以适应经济社会发展需要，政府机构设置和公务员队伍仍难以适应经济社会发展的要求。

1.普遍确立政府“服务至上”理念。按理说这不是一个问题，早在延安时期，斯诺就称赞延安“只见公仆不见官”的精神。但当前事实是，相当一部分公务员“错把公仆当主人”，置自己于人民群众之上，漠视群众利益，出现了公权力随意化、庸俗化、小团体化与利益化等问题。当前牢固树立政府“服务至上”理念的关键，除了强化教育外，关键是强化体制机制约束，强化人民群众监督，所以这又涉及加快建立“有限政府、透明政府、效率政府”等重大问题。

2.实现政府工作的全面协调推进。长期以来，地方政府几乎成了一个按公司价值准则运作的利益团体，形成了一种“人民政府无限责任公司”运转模式，出现了片面追求即期经济利益最大化等问题。或许从个别案例看，或许从当前仍处于“赶超阶段”来说，也是未尝不可，中国之所以能在较短时间内快速崛起，一个重要原因，就是各级政府的积极作为，这一运转模式确实发挥了非常积极的作用。但政府代表的是当地所有人，需要追求的是区域长期利益，需要促进经济社会协调发展。特别是当前在浙江等东南沿海地区省份，人均GDP有可能在“十二五”或“十二五”以后，达到高收入国家和地区的水平，就更加需要积极贯彻落实科学发展观，均衡协调推进各项工作，在抓好经济建设的同时，加快社会发展，促进城乡区域协调发展。

3.加快推进结构性和技术性改革。第一，优化中央政府与省政府以及省政府与基层政府的治理关系。调整中央政府与省市政府的财政税收关系，赋予发展水平较高省份具有较大的行政管理权限，赋予符合条件的特大城市具有相当于省一级的行政管理权限。对于一些面积较小，下辖区域较少，以及经济发达的省份，宜实行省直接领导市（包括县级市）的体制，而对于实力较强的特大城市仍以实行市领导县体制为宜。

第二，优化和调整行政区划。根据中国2000多年的历史经验和国外通行做法，在扩大地方行政管理权限的同时，必须配套缩小若干省区规模，增设若干省级行政区域。一方面减少省一级管理跨度，提高管理效率；另一方面确保中央政府政令畅通，确保任何一个地方政府都不具有影响中央政府权威的能力，提高中央政府行政治理效能。

第三，深化大部制改革。增强职能部门和官员独立对外行使职权的能力，配套实行大处（室）制，同时还要实行大房间办公方式，优化职场生态，控制和适当减少副职。

（三）法治转型

中国是一个严重缺乏法治传统和法治精神的国家，在长达2000多年的封建王朝统治时期，法律和制度是皇权随意揉捏的面团。同时，又因为中国共产党长期以来的“革命党”历史特征，也一直未能较好地顾及法治建设问题。尽管我们面临着非常艰巨的加快法治转型的任务，然而法治转型也并非那么艰难，因为很多事情只要我们稍作努力，现在就能做到。

1.加快确立对于共同价值观和基本行为规范的敬畏精神。法治固然需要制订和实施N部法规，但同时还需要对法律的敬畏精神深入人心，这或许比制订N部法规还更重要一些。这种敬畏就其实质来说，并不是敬畏那些法律条款，而是敬畏我们的共同价值和基本行为规范，如爱、忠诚、重诺守信、依法治国、法律面前人人平等以及公民依法享有的基本权利非特别重大危急的特殊情况不受任何侵犯等。这些共同价值和基本行为规范，是共和国长治久安的基石，是推进多重转型的基本保障。1995年1月17日日本发生7.2级阪神大地震，当时日本自卫队虽经地方官员一再商请，终因未接到相关命令，一直到第二天都没有派出救援人员。这或许反映了日本行政系统的低效率，但考虑到日本自卫队的特殊地位，确也表明了日本社会对于法律的敬畏。

2.加快消除经济社会和政治生活中的便宜行事和机会主义倾向。正是由于缺少对于共同价值和基本行为规范的敬畏，我们这个国家充满了便宜行事和机会主义倾向。比较典型的如打“擦边球”、“闯红灯”、“下不为例”等。一部法律、一条规定，一旦制定公布，若没有重大的、不可抗拒的特殊情况，如大敌当前、重大自然灾害等因素，就决不能违犯，这是法治底线。如我们现在实行市场经济，没有重大特殊原因，就决不能轻易干预市场主体的经济行为，哪怕是对于国有企业也不宜以政策形式公开提出这样的要求。

3.提高法律法规严肃性。任何法律法规都是实质的，都是必须遵守的，如果法律法规公布之日就难以严格执行，就变成了形式民主和形式法治，这对依法治国具有重大杀伤力，后患无穷。上面说的缺少对于共同价值和基本行为准则的敬畏精神，以及便宜行事和机会主义倾向，一个重要根子就在这里，即法律法规缺少严肃性。这一状况的社会后果非常严重，导致普遍言行不一的社会价值，说的和做的高度分离甚至截然相反，导致社会价值普遍败坏，社会情绪普遍恶化，社会公信力大幅下降。

4.全面梳理现行法律法规。上述三种状况的长期存在，与现行法律法规不完善、不健全、不切合实际，甚至存在着一些不合理和相互矛盾的条文有很大关系，所以我们当前还面临着全面系统梳理现行法律法规的紧迫任务。

注释：

①笔者根据1998年～2010年《国民经济和社会发展统计公报》数据计算而得。

②引自党的“十七大”修改通过的党章总纲部分。

［1］Robert Looney.Recent Developments on the Rare Earth Front［J］.World Economics，2011，12（1）：62.