民办高校法人财产权虚置的成因与对策

武毅英 刘 莹

（厦门大学高等教育研究所，福建厦门361005）

民办高校法人财产权的提出是为了保障学校法人权利，促进学校财产所有权与经营权的分离，以确保学校教育教学活动的正常运行。就目前的状况来看，我国民办高校法人财产权的落实还有待深入，出现了产权虚置的现象，投资者不愿将资产过户到学校法人名下，经营者则难以对其实施有效管理，学校法人有名无实，两权分离的改革陷入了举步维艰的困境。

一、我国民办高校法人财产权落实情况

（一）民办高校中的“委托代理”关系

我国关于法人财产权的提出，缘于国有企业的“两权分离”（所有权与经营权相分离）改革，属于经济范畴，后因民办高校与现代企业在某些方面存在共同之处，方被引入民办高校用以分析其内部治理结构及其委托代理关系。在传统的微观经济学中，组织通常被作为一个生产函数而存在，主要靠吸收各种生产要素投入并受制于预算约束和利润最大化行为。然而，新制度经济学对于其将组织看作是一个生产函数的论点提出了质疑，他们认为，传统微观经济理论忽视了组织内部的信息不对称与激励因素，因此无法对组织内部结构与组织之间出现的诸多行为做出合理解释，比如无法很好地解释在什么情况下所有权与经营权应该分离，最优的分离方式又是什么等等。新制度经济学代表人物，美国著名的法学家伯利和经济学家米恩斯在他们联合出版的《现代公司与私有财产》专著中，首次从组织内部治理结构与组织中的代理关系角度，提出了所有权和控制权分离的命题，突破了传统的企业利润最大化的假说，开创了从激励角度研究现代企业经营的先例。［1］新制度经济学对于委托代理关系的基本定义是：广义上的委托代理关系泛指承担风险的委托人（出资人）授予代理人（经营者）某些决策权并与之订立或明或暗的合约；狭义的委托代理关系则专指组织的治理结构，即作为委托人的出资人授予代理人在合约（如公司章程）中明确规定的权利（控制权或经营权），凡在合约中未经指定的权利（剩余索取权）归属委托人。［2］民办高校内的股东与校长之间就是一种委托代理关系，这种关系的确立有助于解决组织内部的权能分解问题、分权中的激励与约束问题以及信息不对称下的欺诈与道德风险问题，也符合现代企业关于分工、协作和专业化经营的理念，在实践中有很强的约束力与激励性。

（二）民办高校中的“两权分离”改革

将狭义的委托代理关系引入教育领域，在民办高校中实行“两权分离”改革，可以有效化解民办高校所有权与经营权过度集中的问题，也可以进一步落实民办高校法人的权利与义务。据我国《民法通则》第36条规定，法人是依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，具有财产权，这种财产权实际上就是经营者具有的对实物财产实施的实际支配权，是法人所享有的以经营管理权为核心的全部财产权的总称。另据我国《民办教育促进法》的规定，当民办学校取得法人资格后，即对学校的财产享有法人财产权，包括举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠财产以及办学积累。该法还明确规定，民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占，投资者可依法获得合理回报。这就意味着民办高校一旦由自然人变成法人，原先财产所有权与经营权相统一的状况就必须改变，即投资者（委托人）的所有权和学校法人（代理人）的经营管理权必须分离，学校法人通过行使支配权和经营管理权来实现其法人财产权。由此可见，民办高校的法人财产权有三方面的特性：一是独立性。在民办高校存续期间，民办高校对其财产拥有独立支配权，校产的原投资者（自然人）不能对学校经营者（法人）的财产权横加干涉，更不能随意从校产中撤回原资产的投入，而只能依法获取相应的合理回报。这就意味着民办高校一旦成为法人或非营利性组织，原投资者就得放弃“剩余索取权”了，它与自然人办学或营利性组织所拥有的“剩余索取权”完全不同。原投资者的资产过户给学校法人后，其对民办高校财产的所有权仅限于获得合理回报或当学校清算资产时可优先获得相应的补偿。二是完整性。民办高校法人财产权包括学校财产产生的一系列权利，即对学校财产享有占有、使用和依法处置的权利。三是制衡性。民办高校法人财产权一经确立，所有权与经营权就必须分离，经营者的权益得到相应的保障和激励，有助于教育功能的发挥和学校的正常运行。另外还由于委托代理双方在合约中对各自的权利进行的详细规定，并形成了制衡机制，使经营者的行为在一定程度上受到约束，出资人的财产也得到了相应的保障而不至于流失。

（三）民办高校法人财产权的“虚置”状况

民办高校法人财产权一直是政府关注的一项重要工作，教育部与各地方政府曾先后制定了多项措施来保障民办高校法人财产权的落实。2007年发布的《民办高等学校办学管理若干规定》（25号令）中明确规定“民办高校出资人须按时、足额履行出资义务，投入学校的资产要经注册会计师验资并过户到学校名下，任何组织和个人不得截留、挪用或侵占”，并要求所有民办高校须在一年之内将资产过户到学校法人名下。但在具体实施中并没有达到预期的目的，相当数量的民办高校并未真正落实法人财产权，出现了法人财产权“虚置”现象。

法人财产权“虚置”是指法人财产权有名无实，法人既不能享有实实在在的财权，也不对财产的损益负责，即财产权利缺失。而财产权利的缺失，易混淆民办高校资产与投资公司资产的界线，使民办高校法人财产权虚置化。其主要表现有两种：一是民办高校财产过户不到位。目前，多数民办高校举办者不愿将资产过户到学校。大部分与学校办学相关的资产，如土地、校舍等都未过户到学校，只有设备和相关贷款登记在学校的账上，学校的房产证、土地证基本上还是登记在投资者或其公司名下。据2007年一项对我国45所民办高校进行的调查显示，资产完全过户到位的学校仅有2所，比例为4.4％；资产完全没有过户的有11所，占24.4％；法人财产占全部资产50％以下的学校有29所，其比例为64.4％。这说明绝大多数民办高校举办方没有或没有全部将与学校办学相关的资产过户到学校法人名下。［3］民办高校财产不到位的情况可见一斑。另外，大部分学校最初的投资虽已到位，但也有个别学校存在办学结余未合理使用的问题，如将其转作投资，增加了学校的办学成本和财务风险。二是民办高校法人地位有名无实。民办高校的法人治理结构是“董事会领导下的校长负责制”。在现实中，学校法人或者说学校的管理者没有实权，一些细微之事都需向举办者请示。有些学校校长的财务签字权不超过1万元，一经超过则需要向举办者请示。［4］这使得民办高校的法人财产权犹如虚置，难以真正落实，抑制了民办高校管理者依法行使职权的积极性，使其激励的一面变成了约束。

二、民办高校法人财产权虚置的原因

国家及地方政府先后出台了一系列政策来保障民办高校法人财产权，但还是出现了财产权虚置的状况，这实质上是办学者不肯出让财产权利造成的。而办学者不肯出让财产权利的原因，主要有以下三个：

（一）产权归属不明确使办学者缺乏安全感

我国民办高校多数是投资办学，而非捐资办学。［5］因此对民办高校的投资，并不意味着对民办高校产权的所有。《民办教育促进法》第35条和第36条明确规定民办高校财产属于法人财产，其所有权归法人，并受法律保护，而举办者没有收益、占有等权利。该法还规定，民办学校终止时，依次应清偿应退还受教育者学费、杂费和其他费用、应发放教职工的工资及应缴纳的社会保险费用和偿还其他债务后，其剩余财产才能按有关法律、行政法规的规定处理。这里没有对清算后“剩余财产”的归属做明确的规定，也就是说这里对于出资人所投入财产的最终归属并没有明确地说明。而在《社会力量办学条例》中规定民办高校举办者和办学者的投入，只有在教育机构被解散后才能得到返还，民办高校财产归属权的初始界定导致投资办学者不仅不能获得办学收益，而且还要承担办学风险。也就是说民办高校的举办者和办学者非但与学校运营过程中所获的滚动积累无关，还得承担货币贬值所带来的损失。

自教育部发布25号令以来，民办高校举办者对现行政策表示了不同程度的不满。正如潘懋元先生说的，明确法人产权很好，但投资者的产权谁来明确？钱投进学校后，变成学校的产权了，不再成为自己的财产，这怎么能叫投资？教育财产不能抵押可以理解，但转让为什么就不可以，只有到学校清算时才可以收回，哪位投资者愿意停办呢？［6］产权归属的不明确使办学者缺乏安全感，对自有资产心存疑虑，担心资产毫无保障，担心失去资产的控制权，而不愿将资产过户到学校。总而言之，民办高校产权归属和回报问题如果得不到明确地解决，将会在很大程度上影响投资者对资产的过户态度，阻碍学校的资产到位，使法人财产权沦为一个空壳。

（二）监督体系缺失降低办学者的信心

民办高校的委托代理关系是建立在组织内约束与激励互相制衡的基础之上的，对于法人治理过程光有激励而没有监督是远远不够的，后者的缺失会导致办学者不能对法人治理结果做出正确判断，进而影响其下一步的行动。民办高校的资金对于学校的发展至关重要，资金的违规使用会导致资金链条的断裂，导致学校财务状况岌岌可危，甚至破产倒闭。办学者之所以对法人治理仍缺乏信心，不放心将学校的资产权转让给学校法人，是由于法律严格限制投资者干预办学，形式上虽削弱了出资人对学校法人的约束权，而事实上却制约了出资人对学校法人的有效监督，使得委托人对代理人的授权关系破裂或不复存在。当学校法人的治理过程缺乏有效的监督与评估时，出资人对于学校法人运用资产的过程和情况就不可能有真正的了解，不了解就不可能产生信任。我国民办高校办学者大多是企业家而非教育家和慈善家，企业家又大多以投资收益为目的，因此当学校法人治理缺乏有效监督与约束机制时，指望出资人自觉将办学财产完全过户给学校法人将是一种不合情理的奢望。所以，加快法人治理，完善其监督机制，是增强办学者信心、促进民办高校健康发展的现实需要。

（三）税费手续繁琐抑制办学者的积极性

民办高校资产过户的手续繁琐，税费较高，需花费办学者许多时间、资金和精力，这也在一定程度上抑制了办学者对资产过户的积极性。

申请民办高校资产过户的程序相当复杂，需要的手续资料也很繁琐。经调查，民办高校资产过户及变更登记，一般都会涉及土地、房产、财政、税务、工商、银行、建设、教育行政以及社团管理等10多个部门，各部门政策不一，手续极为繁杂。在办理相关手续时，还需要提交大量的申请材料和证明，如：民办高校资产过户方案、资产清单和相应权属证明、资产评估机构或验资机构的书面报告等等。①当资产权证变更后，民办高校还需再办理一些资产变更方面的相关手续。同时，在资产过户的过程中，民办高校还需花费一大笔资金在办理产权过户的手续上，这无形中又给办学者增加了额外的负担。根据有关研究，我国的税制与其他国家的有所不同，无论是企业投资还是社会捐赠给公益事业的资产，都得先按章纳税，在交完各种税费之后方能过户。民办高校资产过户共涉及七大类税费，分别是土地增值税（30％～60％不等）、资产交易税（33％）、土地使用税、房产税、公告费、评估费和验资费等。通常，在不予减免各项税费的情况下，企业投资或社会捐赠给民办高校的资产一经过户，实际损失至少都在1/3以上。［3］基于此，民办高校的办学者一般都不愿意主动办理资产过户手续，而是抱着“能省则省”的态度，以规避因过户程序而产生的经济损失。

三、落实民办高校法人财产权的建议

（一）深化理论研究，加强对民办高校法人财产权的本土化认同

我国民办高校法人财产权的理论研究尚不成熟，这在一定程度上影响了相关政策法规的制定，阻碍了法人财产权的落实。

首先，应从教育学的视角对民办高校法人财产权进行研究。目前，对我国民办高校法人财产权的研究，多是从法学、管理学和经济学的角度来探讨，对法人财产权的界定和权力范围也是参照公司法中企业的标准。众所周知，教育机构有其特殊性，不能简单照搬公司的运作流程，因为这很容易忽视教育的公益性。现有的研究虽然已经意识到民办高校法人财产权与企业的不同，但是对其特殊性的研究还未展开，大部分还是依赖经济学和法学中对法人财产权的成果来探讨民办高校中的法人财产权问题，并未形成完整的理论体系。

其次，应充实我国民办高校法人财产权的本土化研究。组织内部结构的法人治理和委托代理关系在西方私立高校的运作已相当成熟，对于私立学校的起步与发展起到了理论支撑的作用。我国民办高校虽然也是源于民间资本或私人办学，但不管是从内部还是从外部来看，都与西方私立高校有所不同。所以不能简单的与国外高校进行比较，更不能照搬国外私立高校法人财产权的规章制度，而是应立足于我国国情，以民办高校的办学特征为出发点，着眼于我国民办高校法人财产权的本土化研究。理论的丰富将促进我国民办高校法人财产权的健康运作，并对制定相关政策提供扎实的理论依据。

（二）完善政策法规，通过保障办学者权益落实法人财产权

对于民办高校法人财产权的政策法规已经相当明确，但在实际操作中又为何会出现法人财产权的有名无实？首要原因在于现行的法人财产权制度只对法人的财产权加以保护，而对办学者的权益有所制约，间接损害了办学者的主体权益，挫伤了他们的办学积极性，使他们缺乏安全感，有的靠钻政策漏洞来保全自身利益。所以，要落实民办高校的法人财产权，必须以维护办学者的合法权益为出发点。

首先，通过完善相关政策法规保障办学者的权利，减少他们对法人治理的抵触情绪。要使办学者意识到资产所有权并不因过户而丧失，促使其自愿将资金过户至学校法人名下，从而保障民办高校法人财产权的落实。民办高校普遍面临财政危机，为此必须扩大投融资渠道、调动出资者的积极性，保护出资人产权应该是一项重要的政策举措。如广东省2010年3月1日正式施行的《广东省实施＜中华人民共和国民办教育促进法＞办法》第二十七条规定，民办学校举办者有“举办权”的“转让权”。这一规定无异于间接承认了投资人对民办学校法人财产的所有权，否则，这种“转让权”是存在法理缺失的。［7］众所周知，民办学校财产的绝大部分是由投资者的原始投入和办学积累构成的，以法的形式确认投资人对民办学校法人财产拥有所有权，这对保障出资人的权利、增强其投资办学信心十分重要。另外，通过厘清法人财产权与办学者的财产所有权关系，对于建立健全与民办学校特征相适应的法人治理结构，保障和促进我国民办教育的稳定、健康和有序发展意义重大。

其次，通过优惠政策来保护办学者的利益。最直接的措施是简化过户的程序，统一政策，简化流程，降低过户的税费等，或者通过政策补贴的形式返还给办学者，保障办学者不会因为资产过户承担过多压力或遭受太大的损失。教育事业不同于一般企业，它不是以追求利润的最大化为目标的一种组织，所以在税费方面不能与企业相提并论，高额的税收不但不利于促进民办教育的发展，反倒起了抑制的作用。同时，还要对办学者合理回报的收益加以保护。办学者将资产过户至民办高校，使学校有充足的资金运作，那么举办者应该对资产增值的利益有部分索取的权利。在市场经济条件下，教育除了要遵循自身的办学规律之外，还要服从市场运作规律。对出资人的投资行为及其增值部分提供有效的法律保障，来维护投资办学者的合法利益，以此鼓励办学者将资产划拨至学校名下。必须认识到，民办高校是自负盈亏的组织，资产增值是其发展的需要，而非都是以营利为目的的，对收益的合理分配，应看成是对办学者投资成本的补偿与激励。

（三）成立监督机构，有效监管民办高校的法人治理

成立相关的民办高校监督机构，对法人治理和董事会决议进行监管和评估，着重解决法人治理过程中的问题，让委托人清晰地了解代理人运作资产的实际情况，打消他们的顾虑。

首先，要弄清这个监督机构应该对谁负责。有学者认为，民办高校的监事会成员应该由学校董事会聘任，并向董事会负责。［8］但这种思路很容易让人认为是公司法人治理结构中的委托代理关系在民办高校中的简单运用，并不符合我国民办高校的实际。因为大多数民办高校的办学者是通过董事会来控制学校的，如果监督机构对董事会负责，那只能成为办学者对学校法人控制的一个工具而已，所以这个监督机构应该是对学校负责，以监管民办高校的健康发展为己任。因此该机构最好处于一个中立地位，以促进办学者和学校法人间的相互沟通为目标。因此，该监督机构最好由上级行政机构来组建，并对其负责。

其次，民办高校的财务运作应作为重要参数，对学校法人财产权的运用进行衡量。原因在于，办学者对自有资产交由学校法人来运作信心不足，他们希望知道学校法人对财产的运用是否合理，能否促进学校的良性发展并带来预期收益等。因此，监督机构对财务运作进行监督检查有利于办学者明晰财产使用的合理性，保证民办高校后续资金的到位和可持续发展。通过对民办高校财务进行监督，还可以很好地协调与平衡学校发展中的营利性和公益性关系。所以，监督机构的成员应包括熟悉高等教育管理和民办高等教育法规政策的人员，特别是要有财务会计运作方面的专家参与，方可保证对民办高校法人财产进行科学的监督。在监督的同时，财务专家对民办高校还具有指导和咨询的作用。这样的监督机构必须充分履行其中立的地位和专业的职责，所以需要由民办高校的上级行政部门来组建并负责。

综上所述，民办高校法人财产权虚置，是存在于民办高校运行和发展中的重大隐患，因此，必须尽快落实民办高校法人的财产权和举办者的所有权，理顺民办高校内部的委托代理关系，完善民办高校的法人治理结构，深化其组织内的两权分离改革，才能有效促进民办高校的可持续发展。正如以上分析，民办高校法人财产权虚置现象的出现，是有其制度根源和具体诱因的，只有切实解决民办高校资产过户中面临的各种困难和疑惑，才能稳妥地推进民办高校法人财产权的落实工作。落实民办高校法人财产权的实质，是为了加强学校产权制度的建设，而学校的产权制度与企业的产权制度又有所不同，因此，只有加强对学校产权制度的研究，才能不断充实和完善产权的相关法律法规，以促进民办高等教育由粗放向可持续方向发展。

注释：

①上海市教育局：《推进民办高等学校落实法人财产权的实施办法》，2010年。

［1］刘芳.公司控制权的组织结构与历史演变［EB/OL］.（2007－01－19）.［2011－03－05］.http://zhidao.baidu.com/question.

［2］杨克瑞.教育制度经济学引论［M］.北京：中国言实出版社，2007：48－54.

［3］董圣足.关于民办高校法人财产权的思考——基于45所民办院校法人财产状况的调查分析［J］.教育发展研究，2007（7）：1－5.

［4］肖俊茹，王一涛.论民办高校法人治理结构的完善［J］.现代教育科学，2011（1）：22－24.

［5］邬大光.投资办学：我国民办教育的本质特征［J］.浙江树人大学学报，2006（6）：1－4.

［6］贺春兰，张眉.教育投资人的产权谁来保护［EB/OL］.（2007－06－20）.［2011－02－21］.http://epaper.rmzxb.com.cn/2007/20070620/t20070620_144046.htm.

［7］彭斌.确立投资人对民办学校法人财产的所有权［J］.中国商界，2010（4）：298－299.

［8］李钊.完善民校法人治理结构提高管理决策水平［J］.中国高等教育，2009（6）：51－52