基于突发性事件下的恢复性建设程序比较研究

王 颖，游丽娟，邓世文

(西华大学建筑与土木工程学院，四川成都610039)

突发事件，是指突然发生，并造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发性事件具有突发性、不确定性、公共性、危害性。突发性事件后的恢复性重建项目的建设程序采取有别于正常状况下的项目建设程序。我国突发性事件后恢复性重建工程有以下特点:①突发性事件的突发性、公共性决定了恢复性重建项目的资金来源为国家或政府投资;②突发性事件后恢复性重建项目旨在尽快恢复灾区人民的正常生活，因此恢复性重建项目时间紧迫;③由于突发性事件后恢复性重建项目时间紧迫，重建项目就不能按照一般建设程序的步骤实施，重建项目采用应急程序。本文将分析一般项目建设程序和恢复性重建项目建设程序，并对两者进行比研究。

1 一般项目建设程序分析

我国一般工程项目的基本建设程序主要有以下几个阶段:项目建议书阶段、可行性研究报告阶段、初步设计阶段、施工图设计阶段、施工准备阶段、建设实施阶段、竣工验收阶段、项目后评价阶段［1］。

根据以上几个建设程序，可以将建设项目分为项目前期工程阶段、施工管理阶段和竣工验收阶段三个阶［2］。

项目前期阶段包括:项目建议书阶段和可行性研究阶段。项目建议书是对项目进行框架性设想，推荐一个拟建项目的初步说明;可行性研究就是在工程项目投资之前就建设项目在技术上是否可行、工程和经济上是否合理进行全面分析论证。

项目施工管理阶段包括:初步设计阶段、施工图设计阶段、施工准备阶段和建设实施阶段。初步设计是指对设计对象进行通盘研究，阐明在指定的地点、时间和投资控制数内，拟建工程在技术上的可能性和经济上的合理性;施工图设计的主要内容是根据批准的初步设计，绘制出正确、完整和尽可能详尽的建筑安装图纸;施工准备阶段是项目实施前的必要阶段，主要是为项目建设做好人力、物力、程序上的准备;建设项目实施阶段是项目从无到有的直接实施阶段。

竣工验收阶段要对完成的工程进行验收，建设项目全部完成后，经过各单项工程的验收，符合设计要求，并具必要文件资料时，可由项目主管部门或建设单位向负责验收的单位提出竣工验收申请报告，对项目进行竣工验收。

国家对一些重大建设项目，在竣工验收若干年后进行后评价。项目后评价是在项目投资完成以后，通过对项目目的、执行过程、效益、作用和影响所进行的全面系统的分析，总结正反两方面的经验教训，使项目的决策者和建设者学习到更加科学合理的方法和策略，提高决策、管理和建设水平［3］。

一般项目建设程序基本流程如图1所示［4］。

图1 一般建设项目建设程序基本流程

2 突发性事件下的恢复性重建项目建设程序分析

相对于正常状况下的建设项目，突发性事件后的恢复性建设项目时间紧迫，在程序上要简单一些。我国突发性事件后恢复性重建建设程序流程如图2所示。

图2 突发性事件后恢复性重建项目建设程序示意

2.1 项目资金申请阶段

目前我国突发性事件后项目的资金申请有两种方式:

(1)国家、政府投资项目。国家、政府投资的工程项目，承包方要向政府提出项目资金申请，所申请的项目通过政府各方面的审核，项目方可实施。

(2)各省对口援建投资项目。各省对口援建项目则由政府指定资金用途，包干使用，政府全过程监督资金使用情况及项目实施进度。

2.2 项目可行性研究阶段

突发性事件后恢复性重建项目的可行性研究与正常状况下建设项目的可行性研究大致相同。通过对建设项目在技术上是否可行、工程和经济上是否合理进行全面分析论证并进行多种方案比较，并提出评价意见，编制可行性研究报告，从而为项目投资决策提供科学依据。主要的工作有可行性研究报告的编制、论证和报批等。突发性事件后恢复性建设项目的环境调查报告可以视情况与可行性研究一起进行。

2.3 专家技术评审阶段

此阶段由政府组织专家对承包方所承包项目进行技术评审，依据承包单位提供的项目建议书、项目可行性研究报告等一系列文件，对工程的技术可行性进行审核。项目通过技术评审才可以批复。

2.4 项目批复

工程项目通过专家技术评审以后，政府批准工程项目进行后续工作，此为项目批复。通过批复的项目可以进行初步设计工作。

2.5 初步设计阶段

突发性事件后恢复性重建项目的初步设计同正常状况下的项目建设程序基本相同。依据工程项目特点、规范文件、工程所在地要求等做出工程项目结构设计、初步概算等。对设计对象进行通盘研究，阐明在指定的地点、时间和投资控制数内，拟建工程在技术上的可能性和经济上的合理性。由于时间紧迫，初步设计的内容可以适当放松。

2.6 专家财务评审阶段

此处的财务评审是指专家对工程项目的投资成本评审。依据工程项目初步设计的概算，审核工程投资是否合理，控制工程项目的投资。财务评审未通过的项目需重新进行初步设计工作，重新进行项目概算，直至财务评审合格为止。

2.7 施工图设计

突发性事件后恢复性重建项目的施工图设计同正常状况下的项目建设程序基本相同，主要是根据批准的初步设计，绘制出正确、完整和尽可能详尽的建筑安装图纸。其设计要求能够十分准确地表达出建筑物的外形轮廓、大小尺寸、结构构造和材料做法的图样。它是房屋建筑施工的依据，设计深度应满足设备材料的安排和非标设备的制作、建筑工程施工要求等。

2.8 项目实施

突发性事件后恢复性重建项目的项目实施同正常状况下的建设项目实施程序基本相同。首先要做好开工前准备，然后办理工程质量监督手续，办理施工许可证，进行项目开工前审计，再进行报批开工。建设项目经批准新开工建设，项目即进入了建设实施阶段。虽然恢复性重建项目时间紧迫，施工准备、施工质量控制等工作也要做到位。

2.9 项目后评价

由于突发性事件后恢复性重建项目的特殊性，国家对所有突发性事件后的恢复性重建项目都要进检查监督，保证重建资金落到实处。

3 对比分析及问题的提出

3.1 对比分析

由图1和图2可以看出，突发性事件后恢复性项目建设程序与一般项目建设程序有以下区别:

(1)二者资金来源不同。一般建设项目为业主筹资或者部分政府投资部分业主筹资或者是其他形式的筹资，而突发性事件后的恢复性重建项目主要是政府投资。这也是突发性事件后恢复性重建项目需要监督资金使用状况的原因。

(2)突发性事件后的恢复性重建项目与一般建设项目相比，在可行性研究阶段之后增加了专家技术评审的程序，由专家为承建项目的承包商技术状况把关，也是一种监督手段。

(3)突发性事件后恢复性承建项目在进行施工图设计之前增加了专家财务评审的程序，由专家为项目造价把关，监督资金使用状况。

(4)在我国，一般只有重大建设项目才在竣工验收若干年后进行项目后评价，而突发性时间后恢复性重建项目全部由国家监督项目使用状况。

3.2 问题的提出

通过对比研究发现，恢复性重建项目的特殊性导致在设程序上容易出现一些问题。

3.2.1 建设程序不规范

突发性事件后恢复性重建工作时间紧迫，任务繁重，部分承包商在能力不足或者准备不充分的情况下，不按照项目建设程序建设，部分该工程出现了“倒排工期”的现象，这些项目工程主体已经基本完成施工，而工程开工所具备的一些必须文件还没有完成，或者工程建设边设计边施工，边施工边修改施工图纸，边施工边补充必要文件。建设程序不规范工程的质量无法保证，对于控制工程造价的控制也很不利。

3.2.2 专家评审不够公正

在专家评审的过程中，往往会受到非专业部门的压力，影响专家对评审结果的决断。政府部门、承包商从各自的立场出发，往往不能对专家的评审结果达成一致，如果一方或者双方对进行评审的专家施压，将影响专家的评审结果，不利于项目的正常实施，造成工程造价过高或过低，质量无法保证等状况。

3.2.3 工程造价控制力度不够

工程造价失控的因素很多，主要有以下几点:

(1)恢复性建设项目在时间紧迫的情况下，由于政府部门督促的压力、承包商自身经验不足、承包商素质不高等原因，承包商违反工程建设的基本程序，在工程前期没有做充分的准备工作的前提下，急于实施项目建设，边设计边施工，只求工程进度，不求工程经济效益。

(2)在短时间内，工程初步设计阶段的方案缺乏比较，方案的设计深度满足不了概算编制要求，为了通过审批，把投资额压低。同时，投资估算还受政府主管部门或建设单位影响，带有倾向性，致使计划投资不准，造成造价不合理。

(3)在施工图设计阶段随意修改原初步设计的方案，增加、扩大工程规模，提高设计标准，都会使工程造价一加再加。

(4)现行概、预算定额内容庞杂，依据繁多，计算繁琐，对新工艺、新技术应用不能及时编入定额，形成活口多，各类系数多，在现实中执行使用这样的定额确定合理的工程造价比较困难。

3.2.4 审计监督力度不足

由于灾后重建项目是政府投资项目，出于公家的钱不花白不花的心理，为了自身利益的最大化，承包单位可能与审计单位串通，改变部分资金的用途。审计监督力度不足的同时也会造成工程造价过高。

4 建议

以上提到的四个问题并不是灾后重建项目中出现的全部的问题，只是灾后重建项目在竣工之前程序上出现的常见问题，而且工程重建程序中的各个问题并不是单独存在的，它们之间又存在一定的联系和交叉渗透。针对以上问题，提出一些建议:

(1)规范建设程序加大监督、审计力度。灾后恢复性重建项目应当加大监管和审计力度。各项工作应当透明、公开，在社会和政府的共同监督下进行。审计可以避免非专业人为了利益干预与工程建设，使工程造价不合理，程序不合理。

(2)合理选择专家。为了避免专家在审核过程中出现不公正现象，参与审核的专家应具有公平、公正的专业精神，避免与双方有利益的纠缠。所选专家要为5人以上的奇数，其中技术、经济等方面的专家不得少于专家总数的2/3。

(3)控制好工程造价。在按照恢复性重建工程项目的建设程序进行灾后恢复性建设时，可以合情合理地采取应急措施，尽快完成灾后重建项目，但要杜绝程序倒走，边施工边设计的情况，杜绝将工程款用作他途，通过改变建设项目的用途增加工程造价等现象。

(4)更多增加重审计环节。重审计，就是对审计过的项目再次审计。审计是一种监督手段，重审计是对审计的监督，实行重审计就是实行双重监督，对工程承包部门、政府部门、审计部门实行有效地监督，避免程序倒走、审计不公正、工程造价过高等现象，给重建工程上双保险。我国在汶川地震的灾后重建项目中实施了重审计环节并收到了一定的成效。

［1］洪成明.建设工程基本建设程序［EB/OL］.http://abjj.abazhou.gov.cn/2j－3/content.asp?id=1218＆Key1

［2］伏忠宽.浅析我国基本建设程序［J］.黑龙江科技信息，2010(7)

［3］赖旭宏.我国基本建设程序与项目后评价［J］.安徽建筑工业学院学报(自然科学版)，2004，12(1):70 －73

［4］董小林，尚志娇.论广义建设程序［J］.长安大学学报(自然科学版)，2002，22(1):21 －23