有效激励社会力量投入高等教育

徐 林

（西南大学西南民族教育与心理研究中心,重庆400715）

随着我国社会经济的快速发展和高等教育大众化的来临,高等教育资源的紧缺与接受高等教育需求的高涨这对矛盾日益凸显。针对政府无力充分满足人民群众接受高等教育需求的这一现实,有必要采取有效措施激励社会力量投入高等教育,以缓解政府高等教育经费短缺的局面。

一、我国高等教育经费的配置现状

（一）教育经费配置结构失衡,社会力量投入高等教育不足

教育产品是指教育部门和教育单位所提供的产品,这种产品又称教育服务。教育家亨利·莱文（Hen ry Levin）说：教育的公共产品属性与私人产品属性在某种程度上是重合的,教育使个人知识丰富、能力提高,这样的公民同时促进了社会经济的繁荣。[1]受教育层次由低到高,教育的公共性在逐步减弱,私人性在逐步增加。义务教育是一种公民的基本素质教育,是提高民族素质的奠基工程,是层次最低的普及性教育,其私人性质最弱,公共性质最强。高等教育则属于准公共物品范畴,并具有公共性、竞争性和外部性的特征,是层次最高的教育,其公共性质最弱,私人性质最强。高等教育的竞争性表现为在高等教育资源有限的情况下,并不能为所有适龄公民提供平等的接受高等教育的机会,同时,通过竞争获得接受高等教育机会的受教育者能够在将来获得高于其他人群的货币收益和非货币收益；外部性表现在高等教育除了社会和受教育者本身收益外,还将为用人单位（如企业）提供高素质人力资源,使用人单位具有获取超额利润的能力。[2]

从世界各国公共品供给的实践看,公共品供给主要通过三种机制实现：政府供给、市场供给与自愿供给。公共品的政府供给机制是指政府通过公民或其代表的集体选择程序,以强制征税为主要手段筹集资金,安排政府支出以供给纯公共品和准公共品的机制。由于义务教育和非义务教育公共属性程度的不同,义务教育阶段的经费主要由政府承担；而非义务教育阶段中高等教育的准公共物品属性决定着高等教育必须构建政府、受教育者和社会“三位一体”的财政体制和经费筹措机制。

目前,我国企业和社会团体对高等教育的投资比例过低,来自个人和家庭的投资比例过高。从国际上看,高等教育资金来源于政府与民间的比例平均为39∶61,而我国目前高等教育资金来源于政府与民间的分担比例为51∶49。[2]我国政府在高等教育经费配置职能上的“越位”导致了高等教育经费来源的结构失衡,社会力量投入高等教育严重不足。

（二）高等教育大众化发展与经费来源渠道单一

为适应经济社会发展对人才的需求,中国政府自1998年起实施了高校扩招政策。到2003年,全国各种形式的高等教育在校生总数已达到1 900万人,高等教育毛入学率提高到了17％,2009年全国各类高等教育总规模达到2 979万人,高等教育毛入学率达到24.2％,提前实现了大众化高等教育的目标。高等教育在毛入学率提高和规模扩张的同时,财政投入却不到位,在一定程度上制约了高等教育大众化的发展。面对高等教育规模扩张对经费需求的日益增长,高校需要不断拓展经费筹集渠道,形成稳定可靠的多样化经费来源模式。

改革开放以前,我国高等教育经费管理实行高度集中的计划经济体制,政府是唯一的办学主体和投资主体,办学经费长期依赖国家拨款。改革开放后的20多年,尤其是最近10年,基本上形成了由政府拨款、科研经费、学校办学及创收、社会捐赠与赞助四部分组成的多种经费来源渠道。尽管如此,政府经费主导的局面始终没有改变,政府仍然是高等教育经费来源的主渠道。

再从我国和美、英、日三国公立高等学校经费来源比较可以看出,我国高等教育经费中非政府财政支出比例为20％,小于美、英国家（见表1）。其中,日本在二战后高等教育有了突飞猛进的发展,其经费来源呈现出多元化的亚典型模式,拥有发达的私立高等教育体系是其重要特点。还有,如澳大利亚,除了其他经费来源之外,学杂费和建立公司是高校两条重要的经费筹措渠道。

表1 美英日中四国公立（或国立）院校经费来源构成情况

二、激励社会力量投入高等教育的政策建议

我国人口众多,社会经济正处在高速发展时期,人民和国家对教育尤其是高等教育的需求都较为紧迫,但有限的政府财力却无力为人们提供足够的教育需求,因此,要让更多的社会力量投入到高等教育中来,改变由国家完全控制教育的传统,让教育特别是高等教育产生的巨大力量爆发出来。

（一）运用市场机制创建公平的竞争环境

教育经费的配置有市场和计划两种基本方式。高等教育的三大功能是培养人才、创新知识和服务社会。培养人才就是要培养能够被社会认可和使用的人才,培养人才的终极目的就是为社会现实服务。所以,高等教育经费的配置应该首选市场方式。市场的方式是指在市场经济中,稀缺资源由私人所有和控制,资源配置的决策由私人所有者做出,这些决策在市场中协调供求的力量,确保出现均衡价格和数量,在这种均衡状态下既没有短缺也没有过剩。若教育经费以市场方式投入到教育领域,则教育服务与产品就是由市场提供。政府的教育经费也可采用市场方式向社会提供教育服务和产品。[3]

由上述高等教育自身的特点和市场配置教育资源的优势可知,完全可以让更多的社会资本进入高等教育领域,通过立法赋予民办高校与公办高校在招生、师资、科研等方面的公平竞争；在财政资助上,利用社会中介组织对高校进行财物综合评价、人才培养和科研绩效评价,以财务运行绩效、财务发展潜力和社会贡献为依据分配资助资金；在管理体制上,宏观上通过立法、财政资助等进行间接管理,减少行政干预；在学校内部管理上,可以借鉴日本建立学校法人制度,成立董事会,由董事会自主管理,充分发挥其主动性、积极性。这样既有利于私立高校自身的发展,也有利于通过平等竞争促进公办高校的发展；既能满足人们日益增长的高等教育需求,又能促进教育机会均等的实现。

（二）建设服务性政府,大力支持民办教育发展

目前,我国真正独立的民办高校数量不多,大多是依附于公办高校的独立学院,这些学校学费昂贵、师资相对较弱、科研水平相对较低,在很多方面都受制于依附的高校。政府应该从政策、法规、资金与信息等方面,支持民办高校的发展,使其与公办高校进行公平竞争,积极营造并保持这种公平竞争的环境,使二者充分发挥自己的优势和活力。通过公平、公正的竞争,让学生和市场来做出选择,提高高等教育的质量。

首先,在法律上要确定民办高校的合法地位。目前的《民办教育促进法》虽明确规定公办与民办大学具有同等的法律地位,但由于各级政府观念保守,制定的政策仍不利于民办高校的发展。各级政府应转变观念,对公办与民办高校一视同仁。在立法工作中,立法工作者要对民办高校有彻底的了解,考虑到法规的具体性、可操作性,从而制定出更符合民办高校发展的政策与法规。应成立性质独立、公正、开放的监督执法的中介机构,督促立法部门有效立法,监督教育执法部门依法行政。

其次,在经费上要增加政府对民办高校的财政资助。私立教育发达的国家和地区都有专门针对财政资助的法律法规,如日本的《私立学校法》《私立学校振兴法》；我国台湾地区的《私立学校资助办法》《捐资教育事业奖励办法》等。此外,美国、日本私立高校总经费中政府的资助都占有一定的比例,而我国民办高校目前大多靠学费维持,几乎得不到政府的财政资助,经费来源单一。因此,政府应不断增加对民办高校的投入；同时鼓励校企合作,充分发挥民办高校的科研、技术优势,增强其服务社会的能力,使其多渠道筹集资金。

（三）鼓励企事业等社会组织、个人的教育捐赠

在发达国家,教育捐赠具有悠久的历史,接受捐赠是高校经费一个非常重要的来源。如2002年耶鲁大学捐赠基金收入占学校总经费的28％,麻省理工学院捐赠收入占学校总经费的20％。[4]对整个社会而言,教育捐赠对于筹集教育经费有着重要意义,应得到更多的重视。

尽管我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》和《教育法》中都有关于国家鼓励捐资助学的规定,1999年《中华人民共和国公益事业捐赠法》的实施也鼓励社会团体、企事业单位和个人对教育的捐赠,但教育捐赠在整个教育经费中的比例仍非常低,推动教育发展的力量也很弱。高校捐赠如果要为社会广泛认可并形成风气,就必须制定社会捐赠教育的专项法规。笔者认为应制定《教育捐赠法》,不断规范捐赠工作的组织和理念,强化企业和个人的社会责任,对积极捐助教育的企事业给予物质和精神上的奖励,比如下调税收、信贷优惠。对积极捐助教育的个人给予精神上的表彰,满足他们自我实现的价值需求。

（四）发行教育彩票,设立高等教育发展基金

美国加利福尼亚州于1985年开始发行教育彩票,销售量为全美最大,在发行彩票和利用发行彩票支持公立教育方面已经建立了一套比较成熟的机制和做法。1984年11月,该州通过了《加利福尼亚州彩票法》,该法规定：52.7％的彩票收入作为奖金返回大众,行政管理费不得超过16％的最高比例,至少有34.1％的收入要投入从幼儿园到社区学院的公立教育系统。发行彩票以来,该州每年公立教育所获得的收入均超过法定指标。截至2001年,彩票共发行16年,为该州公立教育系统筹集了130亿美元的经费,公立教育系统从彩票收入中所获的提留平均每年达8.12亿美元,比预计高出64％。[5]目前,我国主要发行的彩票有体育彩票和福利彩票,为我国公益事业筹集了大量的资金。同理,可以借鉴外国经验发行教育彩票,把社会闲散、零碎的资金集中起来为教育事业筹集资金。

同时,大力发挥教育基金会的作用。我国一批知名高校都相继成立了教育基金会或校友基金会,如1994年成立了浙江大学竺可桢教育基金会、1995年成立了清华大学教育基金会。应积极支持更多的普通高校设立基金会,大力宣传高等教育的重要性,采用灵活多样的捐赠、集资等方式为学校发展筹集资金。

（五）积极引入信贷资金,完善家庭经济困难学生的资助政策

我国现阶段资助贫困大学生的措施以助学贷款为主,辅以奖学金、勤工助学、教育储蓄和教育保险制度等。但是,我国整体经济水平还不发达,大量的贫困人口仍然存在,尤其是中西部以及农村地区。而现实是,一是直接受惠于现行的资助措施的贫困大学生比例仍然偏低,二是我国区域经济发展不平衡,东部地区高校学生获得贷款的比率要大于中部和西部地区,获得资助的贫困大学生地域分布不均衡。此外,一般的商业银行因担心不能及时收回贷款往往对助学贷款持消极态度。鉴于此,一方面要扩大实施贷款的金融机构,借助政策性银行的力量,由政府加大贴息比例,使更多的贫困学生得到及时资助；另一方面要尽快完善信用体系,制定切实可行的法规制度对学生的还贷行为加以规范,创新还贷办法,如学生在毕业后可以在固定偿还期内每年偿还固定的数额,也可以按年收入的一定比例偿还,没有固定还款期限,直到还完为止,还可以实行类似毕业生税制度,即毕业生工作后按固定比例对其收缴一部分收入。

[1]王伟.教育机构的营利问题[J].教育评论,2002（3）：15-18.

[2]范文曜,闫国华.高等教育发展的财政政策——OECD与中国[M].北京：教育科学出版社,2005：47-48.

[3]陈建,赵世鸿.高等教育经费结构多元化探微[J].黑龙江高教研究,2002（6）：11-14.

[4]阎凤桥,吴沛娟.中国民办高等教育研究：回顾、比较与展望[J].民办教育研究,2005（1）：21-27.

[5]K12新闻.美国加利福尼亚州发行彩票兴办教育[EB/OL].（2003-03-17）.[2010-09-15].http://www.hzedu. net/Temp late/exaM essenge3.aspx？id=20547.