民办高校办学合法性的获得：基于社会资本的视角

周国平 王 超

（1.杭州电子科技大学,浙江杭州310018；2.北京工业大学,北京100124）

就一般意义而言,合法性概念的实质是指“由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受”。[1]借鉴高丙中对社会团体合法性类型的划分,可以将民办高校的合法性分为社会合法性、政治合法性、行政合法性和法律合法性四种。[2]其中社会合法性指民办高校取得社会的认可；政治合法性则是一种实质合法性,它涉及的是民办高校内在的方面,如民办高校办学的宗旨必须贯彻党的教育方针,其教育教学活动符合某种政治规范,即“政治上正确”,从而被判定是可以接受的；行政合法性是指将民办高校的教育教学活动纳入行政组织监督管理的范围和程序,得到行政组织的认可和保护；法律合法性是指民办高校依法取得法律地位,其合法权益受到法律保护,其社会行为及其相应的社会关系受法律调整。

以上四种合法性对民办高校来说都是缺一不可的,但就获取程度的难易度而言,由于民办高校一般都会坚持“政治上正确”（包括贯彻教育与宗教相分离的原则,不至于利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动等）,使自身的教育教学活动符合国家政治规范,因而获得政治合法性相对较容易,但获得其它三种合法性则难度较大。

一、民办高校合法性的历史与现状

尽管在1949年新中国成立时,全国共有私立高校69所,但在20世纪50年代初大都转为公立高校,此后20多年,公办高等教育一统天下,民办高校根本没有合法性。十一届三中全会后,国家确立了改革开放的发展方针,社会经济建设快速发展,各级各类专门人才匮乏的问题开始凸显出来,而当时的高等教育规模又难以满足众多青年上大学的强烈需求。在这种情况下,一些热心教育的人士,利用公办高校的离退休教师及其他闲置的教育资源,以文化补习班、职业培训班等形式,创办了民办的中学后教育机构。这种由社会力量举办的高等教育由于能部分地满足广大青年学子的求学需求,因而获得了较多社会公众的认可,具有了一定的社会合法性。但是就全社会而言,人们尤其是政府行政部门对民办高等教育的认识仍然很模糊,社会力量办学常常会受到来自社会和政府某些官员的怀疑与责难。如改革开放之初,许多人就把民办高校当作一些“无业游民”、“私营小贩”开的自家小铺。即使是被称为民办高等教育恢复发展标杆的中华社会大学,创办之初也因当时教育行政部门某些工作人员“不鼓励、不支持、不帮助”,甚至“断言要取缔中华社会大学”,从而使该校从创办伊始就“处于极其艰难的境地,面临夭折的危险”。[3]北京海淀走读大学等其他民办高校的创办之初也莫不如此。[4]

至今,合法性问题仍然困扰着我国民办高校的生存和发展。从政府到民间,人们对民办高校的某些偏见仍根深蒂固,归纳起来主要有五种论调：一是“多余论”,认为民办高校存在的必要性不大,是多余的,只要把公办高校办好就行了；二是“冲击论”,认为举办民办高校冲击了公办高校,公办高校培养出来的人都难以就业,还办民办高校干啥；三是“营利论”,有的人只要一说民办高校,就感觉民办高校是以办学之名行赚钱之实的；四是“怀疑论”,对民办高校持不信任态度,表示怀疑；五是“过渡论”,认为随着公办高校的发展,民办高校就没有必要存在了。[5-6]这“五论”的盛行极大地影响了民办高校合法性的获得：一方面,当“五论”盛行于政府行政部门时,就会严重影响民办高等教育发展决策的制定和调整；另一方面,当“五论”盛行于民间时,就会在一定程度上影响人们的求学观念,影响对民办高校的选择,并直接导致一些民办高校因生源不足而陷入办学困境甚至倒闭。[7]因此,合法性问题仍然是困扰民办高校发展的一个重要问题。

在这种情况下,对民办高校而言,塑造社会声誉,获得社会及行政部门的承认,得到社会及政府部门的行政与政治支持,获得法律法规的保护与肯定,不断开拓发展空间是民办高校必须解决的重要问题。故而通过运作社会资本整合各种资源尤其是体制资源,是民办高校获得合法性比较普遍的做法。所谓“社会资本”,目前学界的界定仍众说纷纭,归纳起来有“资源说”、“能力说”、“关系网络说”和“文化规范说”四类。笔者认可“关系网络说”,认为社会资本是以一定的社会关系为基础,以一定的文化为内在的行为规范,以一定的群体或组织的共同收益为目的,通过人际互动所形成的镶嵌在社会关系中的网络。下面对民办高校运作社会资本获得四种类型的合法性分别加以阐述。

二、社会资本运作与民办高校社会合法性的获得

获得社会合法性是民办高校运作社会资本整合体制资源的出发点之一,其最基本也是最有效的策略就是“与社会信誉度或政治地位高的人或机构建立联系,借用他们的社会信誉和政治（或行政）地位提高学校的社会信誉与政治地位,进而形成包括行政机构在内的广泛的社会支持网络”[8]。

表1 各职业群体在声望分层中的分布/％[9]

由表1可知,社会声望处在上层的群体主要有党政领导干部（39.3％）、专业技术人员（27.9％）和经理人员（21.3％）这三部分人,他们通常有较广的社会联系网络,社会活动能力比较大。对民办高校来说,与这些高声望阶层建立关系是提升自身声誉的可靠途径。为此民办高校往往通过运作社会资本,把体制内的党政领导干部（包括政府系统和知名高校党政领导班干部）、专业技术人员（尤其公办高校、科研院所知名专家与学者）和经理人员（尤其是国有企业知名的经理人员）请到学校视察、发表讲话、担任职务、授课和题词等。社会名流的关注和加盟,不但能增加民办高校的人力资源,获得管理经验（知识资源）,最重要的是能给学校带来声誉,有助于学校获得社会合法性。这就可以理解为什么在大多数民办高校的显著位置和宣传材料中,总可以看到该校领导干部与政府高层或社会名流的合影以及政府领导与名流到该校视察或为该校题词的照片。①

三、社会资本运作与民办高校政治合法性的获得

尽管前文已述,政治合法性和其他三种合法性相比较而言,获得的难度相对要小,但民办高校办学在实践中往往没有忽视这种合法性的获取,因而也不乏运作社会资本获取政治合法性的案例。

如考察民办高校的党委系统可以发现,在政府向民办高校委派党委书记之前,除少量民办高校的党委书记、党委副书记一度由创办人兼任外,②许多民办高校的党委书记和党委副书记均是由政府或公办高校的退休领导干部担任的。以陕西省为例,该省在向17所民办高校委派党委书记之前,不少民办高校是通过种种关系聘请了政府或当地公办高校退休领导干部来担任学校的党委书记的。如西安外事学院聘请的原党委书记周延海曾任陕西省教委主任、陕西省科委主任、陕西省人大教科文卫委员会主任,现任党委书记曾任西安交通大学副书记；西安欧亚学院聘请的原党委书记刘炳琦曾任陕西省教委主任；西安培华学院聘请的原党委书记周振豪曾任陕西省考试管理中心副主任、陕西省高级专家协会常务理事。尽管无论在形式上（制度的规定上）或是在实际上民办高校党委并没有公办高校党委那样大的权力,党委人员的组成主要由民办高校自身决定,在政府向民办高校委派党委书记前,党委与教育行政部门的联系并不是很直接,而是通过“联络员”形式进行,[8]但由于民办高校党委主要负责人大多是来自离任政府或公办高校的领导干部,利用这些人的个人声望及关系网络,能使民办高校在一定程度上获得党和政府的承认,为获得政治合法性提供有利条件。

四、社会资本运作与民办高校行政合法性的获得

民办高校的行政合法性具体表现为：民办高校的设立、变更和升格等,均须经行政主管部门的审批同意,并在教育部门登记注册；民办高校的组织与活动,要接受行政部门的监督检查。政府行政管理部门可以根据权限,对民办高校的不当行为做出处理和处罚,甚至随着行政主管部门的机构调整、职能转变,民办高校完全可能失去其已经取得的独立地位和合法身份。“很多事情只要稍微有个人介绍,就容易多了、融洽多了”[10],这种现象在社会中是存在的,民办高校获得政府部门的行政合法性可能也不例外。故而,运作社会资本,整合体制资源,谋求行政合法性是相当多民办高校都会采用的做法。如中国社会大学（今北京经贸职业学院）于陆琳使出“通天”本领,向时任全国人大常委会委员长的彭真等领导同志写了一个关于依靠社会力量办好民办大学的报告,呼吁国家领导乃至社会各届理解民间办学的意义与苦衷,最终获得了最高层的支持与肯定；又如傅正泰在向教育部上报拟创办海淀走读大学的报告但最终得到否定答复的情况下,利用邻里和学缘关系,和当时北京市委常委、海淀区委书记贾春旺商量,最终以区办民助的形式获得办学许可等,都是民办高校通过运作社会资本成功谋求行政合法性的典型案例。

此外,在1993年颁布《民办高等学校设置暂行规定》以前,民办高校的举办必须有主管单位或主办单位“作保”,从而使得民办高校的创办者不得不积极运作社会资本,通过种种关系寻找并挂靠在民主党派、工商联、职教社、协会（学会）及公办大学等有“公”性质的单位,并与挂靠的主办单位签订“挂靠协议”。其挂靠协议的内容一般是：挂靠学校在一定的场合可使用被挂靠单位的名称、设施和资产,挂靠单位收取一定的管理费或其他费用。由此,政府部门对民办高校的监管,都通过有关“主管单位”或“主办单位”的条款,将实践中松散的“挂靠”关系进行了法制化和紧密化。一旦某一学校的挂靠单位解除挂靠关系,而该学校又无法找到新的挂靠单位,那么该校就需要重新按原程序办理,这就等于丧失了已经获得的合法地位。也就是说,这种挂靠关系,无形中提高了挂靠的民办高校的社会地位和信誉,给予了民办高校“市场准入资格”,赋予了民办高校行政合法性,有了这种挂靠关系,民办高校甚至可以通过被挂靠单位的权力和地位获得政策优惠,突破政策规范的界限。[11]如北京科技职业学院办学之初,为了获得办学资格,创办人盘点了各自的社会关系,获得了东方大学负责人李冠英的许可,于是东方大学第五教学部就成了北京科技职业学院的第一个校名,成功获得了办学资格。[12]

五、社会资本运作与民办高校法律合法性的获得

民办高校主要通过以下四种渠道运作社会资本作用于教育立法过程,以争取获得法律合法性。

一是作为独立的个体参与政府邀请的研讨会、座谈会、起草会等调研起草活动。这基于民办高校与政府机构良好的关系。如2003年,在《民办教育促进法》出台前后,西安外事学院多次参与全国人大、教育部和陕西省人大、教育厅组织的调研活动,并结合民办高校的发展实际,向政府部门反映民办教育的实际情况,为政府决策提供参考。《民办教育促进法》实施后,该校又作为主要起草者,全程参与了《陕西省〈民办教育促进法〉实施条例》的起草、讨论和定稿工作。类似的这些民办高校通过参与法律法规的起草、制订,直接或间接地为自身谋求了法律合法性。

二是通过集体联合成立民间机构并适时向立法、行政部门施加影响。这类民间机构如民办高校联谊会、民办高教专业委员会等。如2004年辽宁省民办教育协会民办高教专业委员会组织部分民办高校,会同有关部门的同志在教育部取消学历文凭考试试点之后,对浙江、江苏与湖北等省市的对应措施和办法进行了考察,针对该省实际,向省委、省政府及教育主管部门提出了一份《关于国家学历文凭考试终止后扶持民办专修学院发展的建议》书。[13]该建议书“摆困境”（该省现有的35所民办高校,其中有30所实行单一的文凭考试,取消学历文凭考试对该省所有的民办高校尤其是实行单一文凭考试的民办高校是一大打击）、“谈危害”（取消学历文凭考试政策的出台损害了办学者和受教育者的利益,影响了安定团结）、“提措施”（一上、二联、三转、四停）,属于通过民间机构向立法、行政部门施加影响的典型案例。

三是通过在立法机关内部的民办高校代表表达利益诉求。这种利益诉求从表2“部分加入各级人大和政协的民办高校代表名单及其议案（建议）”中可见一斑。不可否认,民办高校代表入选立法机关在一定程度上甚至在很大程度上也是民办高校运作社会资本的过程和结果,并且加入立法机关的各级代表还可以通过运作社会资本,影响到其他相关代表,因此笔者认为,社会资本在民办高校向立法机关成功表达自身利益诉求方面发挥着重要的作用。

表2 部分加入各级人大和政协的民办高校代表名单及其议案（建议）

四是通过运用与立法系统和行政系统内部建立的关系网络来对立法过程施加影响。首先,一些地方的民办高校举办者是一些政府相关部门的离退休老干部,他们退休前就曾在政府部门尤其是教育行政部门担任过要职,从政府退下来后,又往往在人大、政协等机构担任教科文卫委员会职位,从政府和人大、政协等岗位完全退下来后,他们完全可以凭借自身广泛的关系网络,在各级政府和人大制定教育尤其是民办教育方面的全国或地方性行政法规、部门规章和其他规范性文件时实施影响,制定出有利于民办教育方面的法律、规章来。其次,一些立法机关的组成人员本身就是专家、教授,他们既是立法机关的组成人员,又与民办高校有着千丝万缕的联系,甚至就是民办学校的举办者,由他们来立法当然就不可避免地要为自己谋取利益。再次,一些立法机关工作机构的工作人员由于长期从事教育事业方面的具体立法服务工作,也与民办高校有着种种联系,在民办教育领域具有天然的影响,他们在不确定的时间内也完全可能直接或者间接地成为民办学校的举办者,因此不可避免地有为民办学校“说话”的倾向。[19]

除了以上这四种方式外,民办高校的举办者和办学者还通过直接或间接资助专家学者、社会名流等代言人发表研究文章和意见建议来表达利益诉求,或通过与各种媒体建立联系,进行直接表达和间接宣传等途径来对立法施加影响。

民办高校运用社会资本整合体制资源以获得以上四种合法性的行动常常能产生交互作用,从而形成某种叠加效应。如某教授通过特殊关系为他所在民办高校请来该省主管文教卫的副省长参加该校10周年校庆典礼,③既在一定程度上有助于该校行政合法性和政治合法性的获得,也给该校“长了脸”,获得了社会声誉,从而有助于该校社会合法性的获得。通过种种关系把政府部门和公办高校的领导干部请过来担任学校党委主要负责人,使民办高校在整合体制和人力资源、获得政治合法性的同时,也使民办高校的社会声誉得以进一步的提高,从而为民办高校获得社会合法性创造了条件。反过来,社会声誉的加强,社会影响力的扩大,社会合法性的获得也有利于民办高校获得行政和政治合法性。甚至于,在民办高校获得合法性的过程中,民办高校的创办者与主管单位之间也常常是合作互利关系：主管单位给予民办高校行政的、政治的、法律的合法性,并给予民办高校及其创办者诸多荣誉,甚至吸纳民办高校其中的部分精英人士进入相关部门,这在某种程度上也为相关主管部门赢得了社会声誉。

注释：

①如在北京科技职业学院,随处可见学校主要创办者周继庭与政府首脑、社会名人交往的照片。其合影对象包括：江泽民、胡耀邦、布赫（全国人大原副委员长）、杨海波（教育部原副部长）、赵沁平（教育部原副部长）和彼德（加拿大议长）等。

②如陕西省在向西京学院委派党委书记之前,该校党委书记就是由创办人之一的任万均兼任的。

③笔者对A教授的访谈,2006年11月21日。

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