城市公益用地扩大问题探讨——以太原市为例

李柏湲，李春良，李富忠

（山西农业大学资源环境学院，山西太谷030801）

一、研究背景

城市是经济、文化、艺术中心，也是一个人口密集的地方，城市人口占全国人口比重从2002年36.22%上升到2009年46.59%，同时人均消费水平也从每人每年6 850元上升到15 025元，这说明人们对生活质量的要求不断提高，对城市改善的需求不断提升。另一方面，现在我国的主要产业已从第一、二产业向第三产业转化，由此教育产业、旅游产业、文化产业等成为了推动城市竞争力的主要因素，因此，城市公益用地的扩大成为了一个必然的趋势。

公益用地承载了一个城市的基础设施和基本生活设备，也是城市活动的载体，它反应了一个城市的文化、经济和物质生活条件水平。公益用地已经成为城市用地中重要的组成部分。我国现处于城市改编和城市环境改建过程，并且对于城市公益用地的研究较为薄弱，因此，对城市公益用地问题的研究具有很现实的意义。

二、城市公益用地的相关概念界定

（一）概念界定

在学术界，对于公共利益用地范围的界定不是很明确，世界上对于公益用地的规定可划分为两类，笔者经总结将其划分为了三类：一是概念式，法律直接规定或是由法院通过判例对公共利益作出诠释，来说明此地是否可为公共利益用地。第二是列举式。如日本的 《日本土地征用法》第3条列举了35项共49种可以予以征用的公共利益性质的事业。［1］第三是一种特定方式的规定，它并没有采用概念式或者列举式的方法，而是与财产的分类结合起来判断。体现在法国的1810年3月8日颁布的世界上第一部 《土地征用法》中对于公共利益的问题，具体说来，法国立法将财产分为 “公产”和 “私产”，前者指供公众和公务使用的一切财产，后者指为增加本团体利益收入而使用的一切财产，判断公共利益的标准是看是否使得公产产生增值效果。［1］

我国2001年以国土资源部2001年发布的《划拨用地目录》中就曾规定了城市基础设施和公益事业用地的范围。2009年12月，在郑州大学中国土地法律制度研究中心举办的一场研讨会上，公开了由其草拟的 《城市房地产征收补偿法（建议稿）》，其中，对公共利益作出了界定，并以列举的方式明确了公共利益的范围。建议稿第8条第2项规定，“非营利性”的基础设施、公共设施、社会公益事业用地，也属于公益性项目建设，这包括非营利性的城市基础设施、交通、水利、科研、教育、医疗卫生、体育、文化、社会福利、劳动保障、计划生育、公共广播电视及无线电监测设施等用地。［2］

（二）城市公益用地的特点

1.公共性和外部性。城市公益性用地的本质是一种公共产品，他不具有排他性。外部性是指 “一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果，而这种效果并没有通过货币或市场交易反映出来”，公益性用地的外部性是比较明显。［3］如政府兴建开放的体育场馆，使得市民获得休闲运动的场所，促使周围的房子租价上涨，但这种作用并未得到货币补偿。

2.空间利用的垄断性。城市公益性用地大多在政府的规制调控体系下运行，［3］而且城市公益用地有些要具备充足的产品和服务规模；现在城市规划中的土地利用紧张，又要求其达到一定的规模经济效应，因此具有一定的空间垄断特色。

3.组织构成的系统性。城市公益性用地是一项需要政府推动、社会公众参与、经济基础作为后盾、科学技术为导向的庞大的工程，并且随着社会的发展而越来越趋于复杂，它的建设与发展是-项复杂的系统工程。［3］

4.带动性。这里的带动性是指带动周边经济的发展。当前我国城市已经发展到了一定阶段，随着人们物质要求的不断提高，城市公益用地的需求也不断增加，但面对城市繁华区高额的土地价格，政府部门有时会选择偏远的城市边缘地段进行公益用地的建设。使得原本荒凉的地区人流量增大，从而带动周边经济的发展，最后成就了城市的另一繁华区。

三、公益用地扩大的利弊研究

随着生活质量的提高，公益事业不断被人们所重视，公益用地建设也越来越多，用地面积逐渐增大。为增加城市竞争力和满足人们的物质生活需求，太原市近几年加强了公益用地方面的建设，并取得了明显的效果，但也同时涌现出一些问题（表1）。

由表1我们可以看出，医院个数虽有波动但是逐年增长；公园面积除2002年到2003年外也是呈现逐年增长趋势；道路面积呈现出大幅度的增长，公共绿地面积也在增大。本文归纳为以下三个方面来进行研究。

表1 太原市医院个数、公园面积、道路面积、公共绿地面积历年变化表Table 1 The table of change of hospital-number，park-area，road-area，pablic greenbelt-area in acalender year in Taiyuan

（一）教育

教育事业一直被国家所重视，从1999年起，我国开始扩大高校招生规模 （2002年在校人数总数是933 964，而2007年增加到1 169 335），教学实力不断增强，学校规模不断扩大，对交通业、消费业以及周边的房产价格逐渐产生影响。家长为了给孩子创造一个良好的学习环境，选择在学校周边买房，使得周边房地产业快速发展。由于学校的建立，学生消费这个商机被许多商人所注意到，因此在学校周围建起了许多以学生为主要消费群体的商店或是小吃店，从而带动周边的消费，促进周边经济发展，学校周围呈现出更为繁华的经济现象，可见虽然学校的建立占用了大片的土地，但是它却能大幅度的带动周边的经济，事实上早已弥补了占地所损失的经济价值。根据调查，目前出现的问题是许多学校大规模扩建校园，使学校产生了许多空闲土地。

（二）交通

由表1可以看出太原交通面积在逐年递增。经济的发展离不开道路的畅通，良好的道路才能有利于当地产品的销售或吸引外商的投资。太原市交通的稳步发展，对于经济的发展具有促进作用。在城市有限土地面积内，城市道路不断扩宽，道路地面积比例较大并逐年递增。城市道路根据平均车流量分为两种，一种是流量小的宽松路段，一种是车流量大的拥堵路段，但是现在为了方便人们生活，在城市有限土地面积内，城市的道路建设盲目的拓宽，原本车流量小的马路都将其拓宽，即浪费了很多可利用的土地，还消耗了大量的财政。再者有些车流量大的路段，虽然进行了拓宽，但是在繁华地段确实占用了很大的土地面积，并且其造价非常高。经济的发展离不开道路的畅通。

（三）公园与公共绿地面积

由表1可以看出，随着城市的发展，人们生活水平的提高，人们对于生活环境的要求越来越高，公园和公共绿地面积不断扩大，首先，满足了城市人们的生活需要的同时带动经济发展。首先公园和街心花园周围的房价较高，例如汾河周边，由于汾河生态恢复，营造了一个良好的休闲场所，于是周围房价明显高于一般地段。再者由于公园的增多，加强了人们出去休闲的欲望。当公园的人流量增大时，就会带动周边的消费，很容易形成一种大范围的商业区或是小吃街等，促进经济的发展。第二，公共绿地的增加不仅美化了城市环境，而且提升了城市的竞争力，当一座城市给人感觉舒适和美丽并且拥有一些文物古迹的建设，就会吸引很多游客来此休闲和度假，促进第三产业的发展和收入，从而促进经济的发展。但是现在城市的绿地面积出现盲目扩大趋势，例如一个公园只需三千平方米就能满足其周边居民的活动休闲需求，但只为要增加绿地面积而多增加了一千平方米，那么多余出来的面积对于城市来说就是一种土地损失，这块土地本身因该有的的经济价值会受到影响。同时绿地面积过大会占用本应该用于其他的用地，此时人们正常的生活并没有因为城市绿地的增多而更加舒适，反而影响到人们交通、住房等很多问题。

四、城市公益用地扩大问题的总结及建议

通过上述分析可以看出公益用地的扩大不仅带来很多益处，同时也存在不少的问题。

第一，公益用地出现不合理利用现象。城市土地范围有限，但是人们物质生活的同样需要满足，这就要求公益用地要在最小的用地面积下满足最大的需求。第二，公益用地建设制度不够规范，如果有相应的法规或是政策，就不会有毫无意义的过大面积建设。第三，公益用地的建设费用也是不可忽视的问题，公益用地不具有盈利性，所以要灵活筹集资本。针对以上问题，本文提出以下建议：

首先合理规划土地，集约利用。虽然现在市民对于公益用地的要求增加，但政府也不能盲目跟风、乱建设或是毫无规划的大范围建设。合理利用每一块土地，合理布局，充分利用。例如对于园林建设可以将一些荒芜不好的小片土地绿化改善，而不去占用大片的繁华区地段。在交通上，了解道路情况，对道路进行合理的选择建设。对于道路拓宽，可根据汽车流量预测出拓宽宽度，不能单方面的因为视觉效果而盲目拓宽，再者对于城市繁华区的道路，可借鉴郑州市的道路建设，建于大学北路、金水路、棉纺东路和建设北路交叉路口大型立交桥，它分成了三层来缓冲车流量，即使城市的交通畅通、方便经济发展，又合理充分的利用了空间，减少了不必要的土地面积。

再者要完善公益用地的定义和法规、政策或是指标，成立一个管理小组。我国现在对于公益用地的定义还不明确，相关的法律政策不完善。公益用地建设比较灵活，不同地方不同情况下的公益用地的建设要求和目的也不一定相同，但要使公益用地建设正规化，就必须先完善政策，或是给公益用地一个范围以及每种公益用地建设的建设指标，使之有据可依。这样，可以防止公益用地的盲目建设等相关问题。公益用地跨越了多个部门，国土、交通、教育、卫生等，却没有一个部门可以兼管公益用地所包含的所有内容，所以可以建立这样的一个专门的部门进行管理。［4］同时因为公益用地关系群众的切身利益，所以可以让群众监督和提意见。

最后是灵活筹集成本问题。由于公益用地是为了满足人们的生活需要，并由政府主持、出资建设和规划，会出现由于资金有限而造成的公益用地建设难以进行，同时，由于政府部门工作繁杂，对于公益用地工程很难考虑周全。所以，可以适当的考虑将公益用地的建设交由企业或是私人来完成，或是采取合作的方式进行建设。由以上研究可以发现，虽然公益用地不是以赢利为目的，不会有利润，但是却对周边产生影响，例如公益用地使周边土地价值增值而影响到房价，如果把这片公益用地交由商人规划并建设，并在法律范围内给予他们周边经营的优惠条件，使商人愿意投资，这样既节省了开支又建设了公益用地。同样，合作也是很有效的方法，例如和公司合作建设一个体育场，在建成后，分时段的分别拥有使用权。也就是说要灵活建设公益用地，减少成本。

［1］陶信平，李江鸿.土地征收中公益性目的被泛化的根源及对策［EB／OL］.（2005-12-02）［2010-12-20］.http：／／www.lrn.cn／figures／expertpaper／200512／t20051202＿94253.htm.

［2］谁有资格界定拆迁条例中“公共利益”［EB／OL］.（2010-01-12）［2010-12-20］.中国新闻网：http：／／news.qq.com／a／20100112／000519＿1.htm.

［3］黄郭城，刘卫东.关于城市公益性用地价格评估的思考 ［J］.价格月刊，2006（5）：24-25.

［4］汪景宽，邱莉.辽宁省城市公益用地集约利用研究 ［J］.国土资源科技管理，2008，25（2）：37-40.

［5］公共利益用地的法律界定［EB／OL］.（2010-03-20）［2010-12-20］.新郑市国土资源局：http：／／www.xzgtj.gov.cn／xinxi.asp？id＝218.