香港土地审裁处司法活动综述及启示

张志皓,林柳兵

(郑州大学法学院,河南郑州 450001)

在土地征收和房屋拆迁的过程中,我国内地土地纠纷频生,拆迁矛盾不断出现并激化。国家动用公权力对私人房屋与土地权利进行强制剥夺,开发商千方百计地谋取经济利益,被拆迁者则竭力维护用来安身立命的财产,三方进行着非常激烈的利益博弈。有利益就有纠纷,有纠纷就难免会有冲突,其结果是,信访和上访者日渐增多,惨痛的自杀事件时见报道。固然,城市房屋拆迁存在诸多问题,其成因也多种多样[1],但缺乏独立公正的司法救济致使土地纠纷在非法律框架下以暴力方式解决,让“拆迁之难”在解决时难上加难。这方面,我国香港地区的成熟经验可资借鉴。

香港占地 1104平方公里,人口超过 700万,是一个名副其实的地少人多、人口高度密集的大都市。其涉及土地的社会和经济问题比较复杂,面临的土地纠纷也相当多。作为专门的土地纠纷裁判机构,香港的土地审裁处 (Lands Tribunal)以公平、及时、高效的法律途径解决了大量的土地纠纷,在其城市发展过程中发挥着重要的作用。

一、香港土地审裁处的建立、组成及其管辖权

香港土地审裁处是根据《土地审裁处条例》设立的专门审理涉及土地或建筑物权益纠纷案件的机构,其法官和工作人员由总督委任,具有自己专门的管辖权。它是一种专业司法性质的审裁机构,能够解决一些常见的简易案件,以减轻法院的审理负担。

(一)土地审裁处的建立

从上世纪 60年代起,香港的经济建设速度加快,经济贸易日益兴旺,许多国家在香港开办银行和工厂,新的办公楼宇如雨后春笋般涌现,人口大幅度增长,造成了原本就缺乏的可用土地更加紧张。香港当局为了解决土地利用问题,制定并实施了填海造地计划和其他发展计划,但也产生了许许多多受此类计划影响的纠纷,即市民向当局要求赔偿的纠纷。因此种纠纷的性质与其他民事纠纷有所不同,有其特殊的背景,香港政府于 1974年专门设立了土地审裁处,负责审理此类纠纷[2]。当时称为租务法庭,是一个审级相当于地方法院的专门法庭,其设立依据是 1974年 12月 1日颁布的《土地审裁处条例》,即香港法例第 17章。该条例第 3条明确规定,现设立一个名为土地审裁处的审裁处,该审裁处是一所纪录法庭。1982年 6月,改为土地审裁处,扩大了审裁权,除增加处理一般租务纠纷外,原由地方法院受理的战后楼宇租务争讼亦由该处受理。

(二)土地审裁处的人员组成

土地审裁处有三位专业法官,包括一名高等法院原讼法庭法官出任的土地审裁处庭长,以及两名区域法院法官出任的土地审裁处法官。审裁处还有一位身为认可测量师的审裁处成员。庭长和法官可单独或会同审裁处成员审理案件,审裁处成员亦可单独审理案件[3]。

根据《土地审裁处条例》,庭长由高等法院法官出任,须由行政长官委任。法官由区域法院法官及区域法院暂委任官出任。审裁处的成员具有法律专业资格或者行政长官认为在从事土地估价方面或在关乎审裁处法律程序的某些其他方面具备足够经验的人员出任,须由行政长官委任。审裁处须获派驻一名司法常务官,以及行政长官认为所需数目的副司法常务官、助理司法常务官、执达主任、书记、翻译人员及其他人员。

另外,对于代理庭长的委任也作了相关规定。如庭长暂时不能行使其作为审裁处庭长的职能,终审法院首席法官可委任审裁处任何法官以代理庭长身份行事,任期按终审法院首席法官所指明者而定。所获委任以代理庭长身份行事的审裁处法官,在任期内可行使庭长的任何权力并执行庭长的任何职责。条例还规定了司法常务主任有一定的司法豁免权。

(三)土地审裁处的管辖权

土地审裁处具有司法管辖权。根据香港《土地审裁处条例》的规定,土地审裁处管辖的案件包括《业主与租客(综合)条例》在内的 22个条例所涉及的案件。土地审裁处在行使司法管辖权时,具有与高等法院原讼法庭相同的权力,可以授予衡平法或普通法的补救及济助。它可以审理和判定以下几大类案件:收回管有权案件、建筑物管理案件、补偿案件、强制土地售卖案件和上诉案件[4]。

2005-2009年土地审裁处的案件量及结案的案件数量

土地审裁处具有四项主要司法功能:发出收楼令及相关的补偿命令;厘定政府或者他人就土地受发展影响而被强制收回或贬值所应付的赔偿额;受理对差饷物业估价署署长及房屋署署长决定所提出的上诉,并作出裁决;审理建筑物管理事宜及《建筑物管理条例》内指明的纠纷,并作出裁决[5]。

同时,《土地审裁处条例》也对审裁处的管辖权作了限制性的规定,即除在任何其他条例所规定的情况外,凡没有法律程序就某项争议而在审裁处展开,审裁处并不具有就该项争议的讼费及附带讼费作出命令的司法管辖权。

二、香港土地审裁处的法律程序

土地审裁处的程序比较简化,诉讼费用相对较低,但效率却很高,裁决迅速,能够较快地解决土地纠纷。根据《土地审裁处条例》的规定,审裁处只要在秉行公正的原则下,法律程序可以不拘形式。并且,土地审裁处可在其认为合适的范围内,沿用原诉讼法庭在行使其民事司法管辖权时所采用的常规及程序。相对于其他审裁处而言,土地审裁处的程序是比较正规的。而且,土地审裁处的程序具有便捷、快速和实用的特点。

(一)申请与答辩

申请一般以书面的方式提起,列明所申请济助的性质及申请理由,除非另有规定,申请书无需采用任何特定的格式。在审裁处进入法律程序的所有文件,原则上都是由当事人自己向对方当事人送达,但也有少数情况是由司法常务官负责送达。当事人提起法律程序的申请书及其所附的每份文件副本均须提交审裁处的司法常务官,并且由提交该文件的一方向其他各方送达。

被申请人在收到申请人的申请书后如果意欲提出反对,则应当向审裁处司法常务官提交反对通知书,并在规定的期间将反对通知书送达申请人。如果被申请人没有在规定的期间作出答辩,则申请人可以以书面形式向司法常务官申请作出判答辩人败诉的命令,并可以就讼费申请作出命令[6]。

(二)聆讯与裁决

土地审裁处审理案件,可以由一名法官或审裁处成员单独审理,也可以由多于一名审裁处成员审理。当事人可以亲自出庭,也可以由大律师、律师或任何其他获得审裁处许可代其出庭的人代为出庭。

审裁处开庭是公开的,社会公众人士均可列席(但处理非正审事宜时除外)。

审裁处作出任何判决、决定或命令的理由,可以口头或书面宣告,按审裁处认为合适者而定。各方当事人可以就某一事项事先签订协议,同意审裁处就该事项根据双方的协议作出裁决,并将该协议提交审裁处,而审裁处可以在各方缺席的情况下,按照该协议作出相关的命令,但审裁处规定各方必须出席聆讯的情形除外。

(三)复核与上诉

审裁处可在其作出任何决定的日期起计一个月内,决定复核该项决定,并可按其认为足够的理由,将该项决定作废,或推翻、更改、维持该项决定。审裁处可应法律程序的任何一方的申请或主动进行复核程序,但事先须向法律程序的各方发出通知。审裁处对其决定的复核,涉及事实问题与法律问题两个方面,为了裁定各方之间的争论点,审裁处可聆听并收取任何其认为合适的证据。

任何一方除可对审裁处的决定申请复核外,尚可提出上诉。上诉只能针对裁决的法律问题提出,对于事实问题,当事人无上诉权。除法律另有规定外,当事人提起上诉,必须以《最高法院规则》(第 4章,附属法例)所订明的方式提出,并受该规则所规定的上诉条件的限制[7]。

三、调解在土地审裁处的适用

为了能够更加迅速公平地处理建筑物管理案件,简化建筑物管理案件的处理程序,在 2008年 1月 1日至 2009年 6月 30日期间,土地审裁处实施了试验计划。即在双方均有律师代表的案件中,鼓励争议双方采用调解方式解决彼此的争议[8]。

如果情况合适,建筑物管理案件的争议各方及其法律顾问在决定进行诉讼前,应先探讨调解的可能性。调解程序可以在诉讼前和诉讼过程中的任何阶段展开,或者按照土地审裁处的指示进行。审裁处可应至少一方的申请或主动行使其权力,按其认为合适的情况,将有关的法律程序或者部分法律程序有条件地搁置一段时间,以便各方进行调解。任何一方申请进行调解,并不会导致法律程序的自动搁置,法律程序的自动搁置需视审裁处法官的指示而定。调解双方可随时中止调解程序,对方在调解会上所说内容不影响其权利,在任何法律程序中均不能作为证据。调解前的咨询属于免费,但并非所有调解员提供的调解服务都是免费的。

2009年 4月 2日,香港特别行政区政府进一步推进司法制度改革,此项重大改革适用于高等法院和区域法院进行的民事法律诉讼程序。而部分新增的诉讼规则和程序,经变通后亦适用于土地审裁处。其中一项重要改革是鼓励争议双方尽量循诉讼以外的其他排解纠纷方法,其中以调解最为常用。

引入调解方式解决争议,能够提高土地审裁处席前进行的法律程序而依循的常规及程序的成本效益,利于案件在合理切实可行的范围内迅速有效解决,确保审裁处资源分配公平。同时,争议双方可以避免对抗式诉讼中出现的张力和冲突;双方无需把争议诉诸法庭,省时省钱;通过调解达成的具有约束力的协议,双方更愿意遵守,提起上诉的可能性甚微。

四、土地审裁处的启示

作为专门的司法机构,土地审裁处利用其司法独立和司法公正的权威以及专业高效快捷的优势,在化解土地纠纷方面发挥了重大作用。这项制度实施多年来,效果良好,香港几乎没有发生过因土地征用而导致的上访或者社会事件,土地纠纷也完全能够在司法框架内获得有效解决。除我国香港地区的土地审裁处外,从世界范围来看,美国有行政法官,其马萨诸塞州、弗吉尼亚州和夏威夷州都有自己的土地法院,亚洲菲律宾有土地登记处法院,澳大利亚及其昆士兰有土地法院,英国有土地裁判所,爱尔兰有土地仲裁法庭等等。尽管上述地区和国家的制度有所不同,采取的形式也不一样,但其核心是一致的,就是处理案件的法官或者裁判官、裁决人,都能独立地行使权力,公正判案。

我国内地目前在土地征用方面的法律法规比较完善,同时也存在多渠道的方式解决土地争议。在目前法律框架下,征地纠纷解决机制主要包括协调和行政裁决、行政复议、行政诉讼和信访。但为什么仍会出现诸多的土地纠纷导致的冲突事件?其原因就在于缺乏一个专门的处理土地纠纷的法院或者委员会。

国土资源部自 2005起全面推开征地补偿安置争议协调裁决制度,截至 2008年底,全国 32省(市)中,已经有 16个省(市)建立了《征地补偿安置争议裁决办法》,有些地方还建立了专门的机构。但总的来说,目前的裁决制度还不够细致,地方之间存在着区域的不平衡,而裁决的性质尚不明确,裁决的范围模糊,裁决的公正性也受到质疑[9]。基于此,有学者赞同我国也设立一个专门的裁决机构,即征地纠纷裁决委员会。由国土资源部授权成立一个专门的裁决委员会。委员会是独立机构,不一定有具体的编制。同时建立一个备选裁决委员人才库,随机选定。这样作出的裁决会更为公正[10]。

法院是最后一道防线。借鉴香港土地审裁处的成功经验,建立专门的土地纠纷裁决结构,使利益各方回归法律的框架之下进行博弈,将会使和谐拆迁不再遥远。

京:中国检察出版社,2009.231-251.

[2]黄文俊,成光海.香港法律制度简介(下)[J].现代法学, 1985,(3).

[3]土地审裁处宣传小册 [EB/OL].http://www.judiciary. gov.hk/chs/crt_services/pphlt/htm l/lands.htm.

[4]赵旭东,董少谋.港澳台民事诉讼法论要 [M].福建:厦门大学出版社,2008.25—26.

[5]陈静.一些国家和地区土地裁判所的性质与功能[J].国土资源情报,2007,(3).

[6]汤维建.21世纪法学系列教材民事诉讼法学[M].北京:北京大学出版社,2008.581.

[7]汤维建,单国军.香港民事诉讼法 [M].郑州:河南人民出版社,1997.141.

[8]江仲有.解决冲突与调解技巧[M].香港:香港大学出版社,2010.6.

[9]刘耀辉.征地补偿安置争议裁决制度研究[D].北京:中国政法大学优秀硕士学位论文.2004.

[10]刘超.建议将土地裁决与督察制度相结合——访国家行政学院法学部主任应松年 [J].中国国土资源报, 2008-08-12.