公民旁听制度研究

□ 李尚坤

公民旁听人大常委会会议制度，简称公民旁听制度，是指人大常委会期间，无法定参与义务的公民凭有效证件，通过自愿申请、组织者邀请等方式，经批准后，参与旁听人大常委会会议的制度。按照监督法的规定，各级人大常委会行使监督职权的情况，向社会公开。各地人大常委会就此做了不少探索，公民旁听就是人大工作向社会公开、公民参与民主政治的重要途径之一。但由于我国法律未对公民旁听作出明确规定，各地在具体实施中存在一定差异，学界对公民旁听的理论研究，也还不是很深入。本文拟对旁听制度进行全面研究和探讨（本文研究的对象主要限于地方各级人大常委会会议期间普通公民参与的旁听），期待起到抛砖引玉之效果。

一、公民旁听制度的建立和现状

（一）公民旁听制度溯源

一般认为，我国旁听制度源于全国人大常委会1988年7月1日通过的《七届全国人大常委会工作要点》决定的“要积极创造条件，建立常委会和专门委员会会议的旁听制度”，及1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第十八条规定的“大会全体会议设旁听席。旁听办法另行规定”。而实际上，清末预备立宪期间，资政院建立的预备性议会就设置了旁听席,并制定出规则。在近代中国宪政史上,资政院是第一个全国性代议机构,其对议场旁听所制定的规则——《资政院旁听规则》,亦即我国第一个议会旁听规则。此规则规定了旁听人的种类，即王公世爵、各国外交官、京外大员、普通旁听人、报馆主笔；规定了旁听人取得旁听资格的途径，比如王公世爵类,应通过宗人府、陆军部、理藩部咨行资政院,由资政院酌定。

我国地方人大常委会公民旁听制度起步较晚。1995年8月，山东潍坊市人大常委会在全国率先实行公民旁听常委会会议制度，当时被舆论盛赞为开启了地方国家权力机关与人民群众联系的新渠道，找到了地方国家权力机关接受人民监督的新途径。多年来，地方人大对公民旁听人大常委会会议做了积极探索，目前大部分省级人大常委会已实行了这项制度，市、县人大常委会也在逐步推行，但各地的做法却并不一致，有的甚至大相径庭。

（二）公民旁听的基本情况（以C市人大常委会为例）

虽然全国各地执行旁听制度不尽相同，但从执行的情况来看，其基本现状大同小异。为此，笔者以C市人大常委会为例，略作说明。C市人大常委会于2008年6月通过《C市人大常委会会议公民旁听暂行办法》，同年7月，35位公民旁听C市三届人大常委会第五次会议全体会议。自此，C市人大常委会公民旁听工作走上了规范化、常态化轨道。

1.公民旁听的基本程序。主要是：（1）建立公民旁听制度。由常委会会议或主任会议讨论通过旁听办法，明确建立公民旁听制度的意义，规范旁听公民的条件、报名申请程序、旁听的组织、公民建议的处理等事项，确保公民旁听工作的规范有序。（2）发布公民旁听公告。人大常委会会议召开之前，常委会办公厅（室）通过当地新闻媒体向社会发布公告，有的还在城市广场、集镇等张贴公告，告知人大常委会会议举行的时间、地点、议题和公民旁听名额、申请程序等事项。（3）确定旁听公民名单。人大常委会相关工作机构在规定时间、地点接受公民的旁听申请，主任会议或有关工作机构对报名旁听名单进行资格审查，最后确定参加旁听的公民。（4）做好公民旁听会务。发放旁听证，安排好旁听席，准备好旁听人员所需的笔、纸张及相关文件材料，引导旁听公民遵守有关法律法规和会议纪律，保障旁听公民的权利和义务。（5）处理旁听公民建议。通过书面形式收集旁听公民的意见建议，部分地区在必要时组织召开旁听人员座谈会，听取意见。对旁听公民的意见建议，按人民来信来访方式处理。

2.旁听公民的基本情况。为了便于直观了解参加旁听公民的基本情况，笔者分别选择了C市三届人大常委第五次会议至第七次会议即执行前三次会议以及第十八次会议至第二十次会议的旁听数据。具体情况如表1：

表1：C市三届人大常委会部分旁听公民数据（单位：人）

从表中可以看出：（1）参与旁听的公民人数总体呈下降趋势，前三次人数走高位（一般报名人数多出实际参加人数20%以上），后三次持续减少，及至寥寥无几，表明公民参与旁听的热情受到负向影响，其原因可能是后期宣传不到位，以及旁听在群众中的口碑尚未确立；（2）从旁听的性别比看，男性的参政意识明显高于女性；（3）年龄越大，对参与旁听的热情越高，年轻人对旁听的热情明显不足，其原因可能是年轻人把更多经历放在为生计和前途奔波上，年长者事业基本稳定，将注意力转移到政治权益上；（4）学历层次越高，参与旁听的积极性越高；（5）非在职（含无业和离退休）参加旁听的人较多，其原因可能是常委会会议通常在工作日召开，他们更有空闲时间参与。

此外，在职业构成上（限于篇幅，表格未列明），缺少与会议审议议题利益相关的行业公民，许多旁听公民并非因为关注旁听内容，而是因其他原因报名参加。

3.公民参与旁听的动机。上文提到，公民对会议审议的议题缺少关注，那么，他们报名参与旁听的动机是什么？笔者随机抽取了C市三届人大常委会第十一次、十三次和十六次会议旁听公民在旁听期间提出的意见和建议，如下表2：

表2：C市三届人大常委会部分旁听公民意见建议（单位：件）

从表中可以看出，旁听公民对于旁听制度和会议审议并不十分关注（所提意见建议只占总数的8.6%），正好印证上文所提：公民并不关注旁听内容。而以旁听期间可以提出意见建议的便宜，反映个人问题或递交信访类材料占大多数（52.2%）。而且从反映的问题和递交的材料来看，多数属于已屡次向各部门反映过。这表明，部分公民将旁听视为信访渠道。

4.公民意见建议的处理。虽然大部分地方都规定了要认真处理旁听公民的意见，安排工作人员联系旁听公民，对旁听公民提出的重要意见、建议，或具体答复，或交有关部门办理，但对有关部门何时回复，有无义务回复都无制度上的规定。多数情况下，旁听公民提出的意见和建议最后是不了了之。意见反馈不畅，缺少处理机制，直接影响到公民参与的热情。

二、公民旁听的问题与争议

（一）公民旁听制度的问题

公民旁听制度执行以来，并未完全取得预期效果，除了因为一项新制度需要时间历练外，该制度本身还存在不可忽视的问题。

1.立法工作滞后。对于人大会议是否设置旁听席，我国至今没有一个全国性的法律规定，也没有出台指导性意见。2009年4月24日，十一届全国人大常委会第八次会议审议通过的《全国人大常委会议事规则修正案》没有“旁听制度”的相关条款，只在实践中已做到让工、青、妇等群众团体派员旁听常委会会议。官方称因场地所限，还不能做到请普通公民旁听人大常委会会议，待条件成熟时再作规定。这就给了公众一个错误的导向，认为从国家层面讲，并不主张普通公民参与旁听。地方上，也基本没有形成法规，各地只是见机行事，相互借鉴，行动相对保守，做法也不尽相同，容易被理解为一种临时性的工作，公众的参与愿望和热情受到影响。

2.宣传上做得不够。一是对旁听制度的宣传缺乏。什么是旁听，旁听的内容是什么，哪些人可以报名参加旁听等，这些常识层面的宣传做得少，在公众心目中，旁听还没有走下神坛。二是宣传发动的舆论大氛围也没有形成。部分媒体商业化氛围浓厚，导致对旁听关注度降低，通常只是选择性地刊登公告的部分内容，后续报道基本没有跟上。因而，很多市民根本不知道有这回事，或者认为旁听就是一种政治作秀，提不起兴致。

3.对旁听的限制过多。虽然各地的制度不尽相同，但限制都不同程度存在。一是年龄和名额的限制。如大部分只允许年满18周岁的人员参加，名额设定上限等。二是身份的限制。有的地方只允许本市居民参加，有的地方规定只要是在本市居住满1年的中国公民都可申请。而大部分地方还对外国公民关起大门（重庆市规定在渝居住的外籍人士亦可报名参加）。三是报名手续的限制。如规定公民只在指定时间到指定地方报名，审查手续过于严格等，造成一些特殊群体难以申请，繁琐的程序也容易让人产生错觉，以为这只是作秀。四是旁听范围的限制。规定旁听人员只可旁听大会的全体会议，即是听取几大报告，不允许旁听审议过程、选举议程等。不少人认为几大报告会后就公布了，没有必要去赶这个“早市”。因不能“全程旁听”，极大地挫伤了公民申请旁听的积极性。

（二）关于旁听的两个争议

1.关于旁听的会议范围。公民是否旁听人大常委会所有的会议，各地在这方面的规定也不尽相同。有的规定只允许公民旁听人大常委会部分会议，而不允许旁听每次会议；有的规定只允许旁听人大常委会的全体会议，而不允许旁听分组会议；有的规定由主任会议根据常委会会议议题来决定。笔者认为，作出上述规定，主要是基于人大常委会会议的议题和组成人员的审议发言可能涉及一些所谓不宜公开的内容等方面原因的考虑。但这里面临一个民主的公开性问题。人大常委会召开会议，就是以集体会议的方式，代表人民行使当家作主的权力。它如何代表人民，怎样行使职权，这正是公民旁听所要知道的内容。一般来说，地方人大常委会的会议内容大多不涉及国家机密，而恰恰是人民群众普遍关心的重大问题，理应公开其议事、决策的全过程。如果人大常委会会议仅仅是部分公开，一遇上诸如人事任免和讨论、决定重大事项之类的所谓敏感议题，就不允许公民旁听，实际上并没有给予公民完全的知情权，增加常委会会议的透明度就成了一句空话，实行公民旁听制度也就失去了意义。既然我们已迈出了允许公民旁听会议这推进民主的一大步，又何必犹抱琵琶半遮面呢？索性把旁听的门敞得更大一些。

2.关于旁听人员的发言权。旁听人员是否拥有发言权，各地也有争议。目前主要有两种意见。一种意见认为，既然是旁听会议，就不应该有发言权。有人认为，旁听不同于列席，如果允许参与人参加审议和讨论，允许其发言，他们就是列席。因此，旁听人员在旁听期间通常不被允许发言，如果对旁听内容确有意见和建议，一般以书面形式反馈给工作人员，再由工作人员汇总和转达。另一种意见则认为既然允许公民旁听，就应让他们在会上直接围绕议题发表意见和建议，以便常委会及时采纳，改进工作。笔者赞同后者，其一，参加旁听的公民来自不同的岗位和职业，他们的意见是最真实的“原声带”，这样更有利于提高决策的科学性。其二，无论是热心政事，想提出自己的见解的公民，还是工作和生活中面临问题和难题，想咨询和解决问题的公民，都想开口表达，都有发言的愿望。因此，允许他们发言，能够提高公民参与议政的积极性。此外，人大常委会会议期间，发言不再是特定人员的特权，允许公民发言，是对公民言论自由的最佳体现。旁听与列席的区别不应建立在是否拥有发言权上，实际工作中，他们的本质区别在于是否有出席会议的特定义务。只有旁听不再是“一听了之”，公民真正的参与，旁听制度才能根深叶茂、永葆青春。

三、国外公民旁听的制度与形式

发达国家的议会几乎都有公民旁听制度。通常，议会设有专门的旁听席，愿意参加旁听的公民，只要到议会大厅领取一张旁听证，即可参加旁听。由于各国的具体情况不一样，民众参与的内容和繁简程度也有所不同。

（一）法国的议事公开制度

议事公开是法国宪法对议会的要求，因此立法的公开性成为法国议会机构议事公开制度的主要特点。在实践中，关于立法机关议事公开的较早的宪法规定，见诸法国1791年宪法。该宪法第三章第二节的第一条规定：“立法会议的讨论应当是公开的；会议记录应予付印。”在法国，议事公开意味着准许旁听及发表意见。其作用在于：使人民知悉其所选出之代表是否履行其义务；使人民借议员的咨询及政府的答复来了解政府的政策。

法国各级地方议会的会议可以接受公民旁听。公民在旁听中如果有什么建议和批评，可以通过选区的议员间接表达，也可向议会和政府提出书面质询。各级议会和政府有相应的受理机构。例如，法国公民可以旁听议会的预算审批辩论，若认为某项预算不合理可以向政府或议会提出书面质询。

（二）英国议会的透明度规则

根据宪政原则，人民享有知政权与监督权。为此，下院的院会、委员会通常对公众开放。一般的会议允许公众旁听，允许新闻记者采访报道。若有一定数量的议员提议或者政府要求，经议院表决通过，可以举行秘密会议，公众不得旁听。议会中的委员会议除听证会等公开的会议外，一般实行秘密会议制度。公众旁听期间，会议的各类文件公开，只要是提交给下院的各种文件，或者供下院使用的各种印刷品，旁听公民可以通过付费复印使用。

（三）日本的议会旁听规则

日本民众认为，议院会议公开的原则就意味着旁听自由。旁听虽然是自由的，但从维护会场秩序的观点出发，限制人数，要求遵守旁听规则也是自然的。因此，除两议院议事规则对旁听有所规定外，两议院都分别制定了旁听规则。现行的旁听规则有以下主要内容：（1）众议院的旁听席分为贵宾席、外交官席、参议院议员席、公务员席、群众席和新闻记者席；参议院分为皇族席、外国外交官席、众议院议员席、公务员席、群众席和新闻记者席。持旁听证参加旁听。旁听人必须服从议长的院内警察权。议院的委员会会议除议员外，只有经委员长许可者才可以旁听，两院协议会不许旁听。（2）旁听人在旁听证上必须记载其住所、姓名及年龄。旁听人入场时在旁听席入口处必须接受旁听证及携带物品的检查，警卫在旁听证上加盖验讫章。（3）议长认为必要时可以下令警卫或警察官对旁听者进行人身搜查，旁听人必须接受。（4）对于持有武器及其他危险品者、带酒气者不得入旁听席。管理上需要限制旁听人数或旁听席无空席时，即使持有旁听证也不得入席。（5）旁听人不得进入会场。（6）旁听人在旁听席必须遵守的事项：不得身着奇装异服；不得着用或携带帽子、大衣、伞、手杖、手提包、包袱等；不得饮食或吸烟；对会场上的言论，不得表示赞成与否或鼓掌；不得妨碍以肃静为宗旨的议事；不得打扰他人或做出不体面的行为。（7）所有的旁听人必须听从警卫的指示。（8）议院在作出召开秘密会议的决议时，旁听人必须按照警卫的指示迅速退场。（9）旁听人在违反旁听规则时可以命令其退场。议长有权调动警卫执行其命令。（10）儿童只有在特别许可时才可以入旁听席。

四、完善公民旁听制度的建议

完善公民旁听制度，需要在认识上进行深化、在立法上进行规范、在实践中进行探索。只有这样，才能使这项制度保持旺盛的生命力，跟上社会发展的步伐，在我国民主政治建设进程中发挥应有的积极作用。

（一）具体指导，强化公民旁听制度的措施

各级人大常委会要始终做到思想统一，认识到位，站在全局的高度，对公民旁听人大会议工作给予高度重视。各级领导要认真指导、指挥、协调、经常把关、过问工作情况，提出具体的指导意见，把公民旁听人大会议工作列入重要议事日程，强化工作措施，认真研究和具体指导新时期、新形势下的公民旁听人大会议的工作。

（二）加大宣传，深化对公民旁听制度的认识

在我国，人大及其常委会是国家权力机关，也是民意机关。它代表广大人民群众行使当家作主的权力，决定本行政区域乃至全国的重大事项。旁听是公民了解国家权力机关决策的最直接的形式。一是要加强对人民代表大会制度宣传。让人民群众加深了解人大的性质和地位,增强参政议政意识,提高当家作主的责任感。二是要加强公民旁听制度宣传。宣传公民旁听制度的重要意义和实行办法，宣传人大常委会会议议题内容和与人民群众利益的关系；运用新闻媒体，做好公民旁听活动的专题报道，让旁听公民向社会表达自己的真实感受，吸引公民主动申请旁听会议，直接了解人大常委会会议过程，激发公民有序政治参与的热情。三是在技术层面上，要解决公众了解和参与的渠道和途径问题，比如全程电视直播、网络直播，让更多的民众关注和监督会议的实效性。

（三）制度先行，加强公民旁听的规范化建设

日本著名政治学家蒲岛郁夫在其著作《政治参与》中曾指出：“如果制度准备不足，扩大政治参与可能导致政治不稳定。”因此，要保障公民旁听作用的充分发挥，最重要的就是推进和完善其制度化建设，并逐渐上升为国家法律，使其获得全民的认可和国家强制力量的保护。一是及时从国家层面出台指导性意见，逐步推广公民旁听的做法，对公民参加旁听资格的要求、申请手续、批准过程、会场纪律以及后续工作等环节作出指导性的规定，处理好人大会议正常活动与旁听人员的组织管理之间的关系。二是将公民旁听制度化。制定公民旁听制度，避免各地随意终止或者废除该制度的情况发生，使公民在进行政治参与时有法可依，有章可循，最终在全国各级人大常委会实现公民依法参与旁听。

（四）大胆创新，丰富旁听的形式和内容

公民旁听制度是实现公民充分知情权的重要手段，作为一个新生事物，它有其发展壮大的内在要求，只有不断适应现实情况的要求，才能保持旺盛的生命力，发挥自身优势，得到人民群众的认同与支持。一是在人员参与上，要探索将旁听建设成为我国民主法治建设的公开课堂，组织大中学生集体旁听。二是在旁听效果上，邀请与审议议题相关的人士参与，听取法规制度受众的意见，提升审议质量。三是组织常委会相关领导和委员看望旁听公民，倾听来自一线普通公民的声音。四是简化旁听的程序，包括身份审查和报名限制，只要是关注各地民主法治建设，则不分身份一律允许旁听；积极创设预约机制，探索会时直接参与模式。

（五）认真细致，提高公民旁听的服务质量

要做好旁听的服务工作，跟进旁听室的配套设施，改善旁听环境。要提升工作人员的素质，安排专业的工作人员接待旁听公民。完善服务内容，比如给旁听公民提供必要的会议材料，让其了解会议工作的概况，热情回答他们的询问，悉心听取他们的意见。对公民在旁听会议时提出的意见建议，要认真进行整理分类，尽快予以反馈和落实。对就会议议题方面的意见建议，要及时研究采纳，尽量吸收到会议审议意见中，并抓好督促落实。对给人大机关工作的意见建议，要研究吸纳，改进工作。对给其他国家机关所提出的意见建议，要及时转交有关部门，并督促认真办理。对一些不可行的意见，要向旁听公民做出必要的解释，取得他们的理解。对所提意见建议的处理情况，要及时向旁听公民反馈。只有这样，旁听公民的权利才能得到保障，民意得到尊重，旁听制度的社会效应得到充分放大。

五、结论

公民旁听作为人民行使民主权利和对人大及其常委会实施监督的一种形式，体现了我国宪法的精神，架起了人大与公民联系的桥梁，为公民直接了解国家权力机关工作内容和运作方式提供了良好的平台，这一制度值得肯定和推广。虽然公民旁听制度目前还处在探索阶段，执行过程中有一定问题和困难，离民众的要求还有一定差距，但我们相信，这一新生事物具有强大生命力，在实践中必定会不断改进和完善。

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