“他者的崛起”与制度的适应性演化:以G20为例

李因才

20国集团(G20)是由七/八国集团(G7/8)倡导并由其于 1999年 12月成立的。起初,它只是一个部长级会议,目的是为避免类似亚洲金融风暴的重演,让有关国家就国际经济、货币政策举行非正式对话。2009年 9月,在美国匹兹堡召开的二十国集团第三次金融峰会上,这一已于一年前升级为领导人峰会的论坛被宣布取代 G7/8,成为“国际经济合作的主要平台”。在这十年当中,国际社会到底发生了怎样的变化,G20为何能够取代 G7/8?本文认为,国际权力结构出现的巨大变化是导致世界经济治理制度①这里采用的是基欧汉的定义,他将制度区分为以下三种:正式的政府间组织或者跨国非政府组织;国际机制,它是各国政府为了管理国际关系中的特定问题而制定的明确规则;国际惯例。参见Keohane RO.International Institutionsand State Powm r.Bou lder:W estview,1989:3-4发生演变的最重要原因。不过,制度的演化并非一完全理性的最优化设计结果,而是一个逐渐调试、适应和学习的过程。

“他者的崛起”与国际经济权力结构的变迁

当下,传统国际关系与国际社会都处于深刻而复杂的演变之中。前者主要以国家间关系来界定,后者则以大量涌现的个人、国家、地区及全球政府间组织、各类NGO、“新社会运动”等在全球化和地区化背景下形成的相互依赖为特征,展现出社会演进和权力运作的多面向图景。篇幅所限,本文拟只探讨前者。

从传统国际关系的角度来讲,目前最重要的变化莫过于亚非拉地区一批被称作“新兴经济体”(Em erging Econom y)的涌现。由于这类国家难以比肩发达国家,但又与其他低发展中国家(LessDevelop ing Countries)拉开了距离,因而近些年被广泛视为一个单独的群体进行研究。

哪些国家可以划归“新兴经济体”?一些国际组织、研究机构以及国际投资公司依据不同标准,列出的清单数目不一,不过,入选的国家却大同小异。①张宇燕,田丰 .新兴经济体的界定及其在世界经济格局中的地位 .国际经济评论,2010(4):7-26;DunfordM,Yeung G.Towards GlobalConvergence:Emerging Econom ies,the R ise of China andW estern Sunset?.European U rban&Regional Stud ies,18(1),Jan 2011:22-46;Ciobanu C,Bejou D.Forging New GlobalA lliances:EmergingM arkets and Advanced Econom ies.Journalof Relationship M arketing,8(4),2009: 280-298金砖四国”(BR ICs,分别指巴西、俄罗斯、印度和中国)及其各种拓展版本,如“金砖四国 +东欧和土耳其”(BR ICET),“金砖四国 +南非”(BR ICS),“金砖四国 +墨西哥”(BR ICM),“金砖四国 +韩国”(BR ICK);“展望五国”(V ISTA,分别指越南、印度尼西亚、南非、土耳其和阿根廷);“麝猫六国”(C IVETS,分别指哥伦比亚、印度尼西亚、越南、埃及、土耳其和南非);“新钻 11国”(即Next Eleven,分别指孟加拉国、埃及、印度尼西亚、伊朗、韩国、墨西哥、巴基斯坦、尼日利亚、菲律宾、土耳其和越南)等称呼,已大体将这类主要国家囊括在内。从其影响和地位来看,“金砖四国”可称得上“新兴经济体”中的核心国家,具有全球性影响力,而其他国家影响多局限于本地区。

“新兴经济体”的崛起大致可以划分为三个阶段。第一阶段从二战结束到1970年代中期,这 30年间不少国家通过民族革命摆脱政治“不自主”地位,获得了和原有宗主国或殖民大国同等的主权独立国家身份,进入了美欧主导的国际体系。第二阶段自 1970年代中期到 2008年金融危机爆发,这 30多年间,发展中国家群体开始出现巨大分化。一批国家受益于相对稳定的国际环境,在内部完成民族国家建构的同时,经历了持续快速的经济增长,部分缩小了与美欧发达经济体自工业革命以来不断累积的巨大差距,其地区、国际影响力稳步提升。特别自 1990年代开始,这些国家经济增速明显超过西方发达国家,引起了国际社会的广泛关注,“新兴经济体”的称誉开始出现。在这一阶段,实力的积聚使其在适应、利用现有体系的同时,也开始谋求改变体系的不公正、不合理之处。第三阶段是 2008年以后,由于美欧发达国家纷纷陷入由金融危机及债务危机引发的系列经济危机,其对国际体系的主导控制能力显著下降。与此同时,非西方“新兴经济体”的重要性则得到凸显,权力转移速度加快,旧有体系在“新兴经济体”的崛起面前开始进入重新塑造阶段。

据国际货币基金组织(IM F)统计,按市场汇率计算,2000年到 2009年的十年间,“新兴经济体”和其他发展中国家的经济总量占全球 GDP的比重递升了10个百分点,由 23.6%升至 33.6%。若按平价购买力 (PPP)计算,则由 40.4%上升到 50%,与发达国家持平。2010年,“新兴经济体”和其他发展中国家对世界经济增长的贡献率逾 60%,中国一国即贡献了 30%多。相比之下,美欧日这三大经济重心加在一起,才有区区 25%。

由于经济增速差距,世界经济格局将往更加平衡的方向发展。普华永道会计师事务所的一份报告认为,2009年“新兴七国”——中国、印度、巴西、俄罗斯、印度尼西亚、墨西哥和土耳其——的 GDP总和相当于七国集团 (G7)的 35%; 2020年,“新兴七国”的 GDP将增至 G7的 70%;到 2050年,前者反高出后者64%。

普华永道的预测过于乐观。不过,一些“新兴经济体”发挥“后发优势”,在数十年里赶超美欧等西方国家,进而改变整个世界经济格局的前景却是难以避免的。中国正大踏步走在前面,2010年中国超过日本成为仅次美国的世界第二大经济体,已经展示出这一图景。由美欧独霸到更为均衡的实力分布,这将是自1500年以来国际社会前所未有的革命性变迁。

扎卡里亚在其《后美国世界》一书中将亚非拉“新兴经济群体”的出现称为“他者的崛起”,并宣称:“这一局面正在造就全新的国际体系:世界上所有的国家都不再是客体和旁观者,而是自己掌握命运的博弈方了。”①法里德·扎卡利亚 .后美国世界:大国崛起的新经济秩序时代 .赵广成,林民旺译 .中信出版社,2009:X I-X II

从 G8到 G8+5到 G20:世界经济治理架构的演变

由于“新兴经济体”的崛起导致国际权力结构出现了巨大转变,世界经济的治理制度不得不进行调整以适应前者的变化。原因在于:(1)旧有制度在日益突出、膨胀的全球性或区域、跨区域问题上的应对和解决能力不断萎缩;(2)旧有制度的合法性日渐不足,由于功能不彰,导致本就缺乏民主性的旧制度面临更多的合法性问题。

实际上,假如把注意力从“新兴经济体”身上移开,更深入地观察自二战结束以来世界经济治理制度的变化,可以发现它与国际权力结构的变迁关系甚为密切。

概而言之,从美国独霸到西方国家主导到“非西方”崛起,权力不断从中心向边缘扩散,从全球的高度垄断到地区的均衡化分布发展。与之相适应,世界经济的治理制度也由美国一国主导 (鉴于全球影响力,这里没有考虑苏联及其经济圈)到西方国家集体领导即 G7/8再演化到全球性大国和新兴崛起的地区性大国共同分享的 G20制度。治理主体及期间运行的规则具有越来越大的包容性。可以发现,国际经济治理架构越来越趋向于多边主义的模式,多边主义似乎不仅提升了应对全球或区域问题的能力,更由于其代表的广泛性而具有更多的合法性。正如肯尼思·奥伊(Kenneth Oye)所指出的,少边解决方案 (m inilateral so lution)在增加协议达成机会的同时,也将减少国际合作的收益②Oye K.Exp laining Cooperation UnderAnarchy//Oye K,ed.Cooperation UnderAnarchy.Princeton: Princeton University Press,1986:19。这种权力和治理制度的演化路径如下图所示:

1944年,美国依靠其超级大国地位,建立了一整套以自己为主导的“布雷顿森林体系”。这一体系顺利运转了十多年,从 60年代后期开始,美国在世界经济中的优势地位相对下降,欧洲和日本经济强劲复苏。1948年,英、法、西德三国的工业生产占资本主义世界的 19%,出口贸易占 17.8%,黄金外汇储备占7.3%。到 1970年,英、法、西德和意大利四国上述指标分别上升到 25.6%、30.2%、28.8%。20世纪 70年代中期,在经济危机和越南战争的双重打击下,美国一国主导的局面再也难以维系。1971年和 1973年尼克松政府两次宣布美元贬值,西方其他国家的货币也纷纷与美元脱钩。战后的“布雷顿森林体系”就此崩溃,美国独霸地位宣告终结。由于经济形势严重恶化,加之“石油冲击”和世界性经济危机,1975年 11月,在法国总统德斯坦的倡议下,法国、美国、联邦德国、日本、英国、意大利等六个最富裕国家的领导人在巴黎郊外的朗布依埃举行了首次经济峰会。次年,GDP排名第七的加拿大受邀与会,G7正式形成。权力结构的变迁导致治理制度的第一次演变。

工业化七国 GDP名列前茅,这种状况一直持续到 1990年代末期。中国率先进入全球 GDP前十,此后俄罗斯、印度、巴西、墨西哥等“新兴经济体”也一度挤入。随着权力结构的变迁,国际经济治理架构再次面临变革压力。原本运作良好的 G7开始功能不畅,合法性迅速流失。在阻遏金融危机、维护市场开放、促进贸易谈判等经济议题上,在打击恐怖主义、应对资源、能源危机、控制碳排放等非传统安全议题上,“新兴经济体”的参与越来越有必要。不过,是重建新制度还是将 G7扩容,哪些国家进入“大国管理委员会”,赋予他们多少权力,在这些问题上,G7内部及与外部国家之间一度陷入激烈争吵。

G7在成立之后,只在 1998年出于政治缘由将转型后的俄罗斯纳入,还只给其“半成员”资格。由于“新兴经济体”多属亚非拉国家,与 G7政治制度、文化传统、发展模式差别甚大,因而 G7/8扩容遭遇巨大阻力。

工业化七国后来采用的一种解决办法是,在 G7/8组织之外另外设立平台,以加强和新兴国家及地区的沟通、协调。如 1993年出现的亚太经合组织(APEC)、1994年出现的美洲国家峰会、1996年出现的亚欧峰会 (ASEM)等区域或跨区域多边制度,不过,由于这些制度多流于形式,在全球经济治理当中发挥的作用有限,尤其是很难满足“新兴经济体”要求的参与权和决策权,因而并未解决问题。①See,for examp le,Kirton J.The G20,the G8,the G5 and the Ro le of A scend ing Pow ers.Paper p repared for a p resentation at an International Sem inar on:A scending Powers and the International System. InstitutoM atiasRomero,Secretaria de Relaciones Exteriores,M exico City,Decem ber2010:13-14

一向重视治理制度改革的法国迈出了第一步。2003年 6月,八国首脑会议在法国的埃维昂举行。法国总统希拉克邀请 11个发展中国家领导人出席 G7/8在峰会前与其举行的南北领导人非正式对话会。包括中国在内的一些“新兴经济体”第一次与受援贫困国家一起露面。

一年后,G7/8会议由对扩容持抵制态度的美国操办,小布什政府只邀请了与会议议题相关的一些非洲贫困国家参加。但大势所趋,2005年 7月,主办国英国选择性邀请了中国、印度、巴西、南非和墨西哥五个“新兴经济体”领导人参加 G7/8同五国的对话会,G8+5由此出现。这种模式此后几年得到延续,在2006年俄罗斯圣彼得堡峰会、2007年德国海利根达姆峰会、2008年日本洞爷湖峰会、2009年意大利拉奎拉峰会以及 2010年加拿大马斯科卡峰会上,G5作为“新兴经济群体”的代表,一直受邀参会。

G8+5模式的出现预示着未来变革的方向,但它自身只是一个临时性的安排,与权力结构之间的张力依然存在。在部长级或更低级别的会议上,G5所代表的“新兴经济体”在清洁能源、气候变化等部分议题上享有同 G7/8成员一样的权限,形成类似 G13的模式。但在领导人会议上,G5则完全遭到边缘化,G5只能参加 G7/8与其范围有限、而且议题已被对方设定的对话会,在这种框架下,G5在全球经济事务上发挥的作用非常有限,更无法去影响 G7/8内部的讨论和决策。此外,G5成员只是受邀参加,并无资格身份,加之其他“新兴经济体”也难以发出声音,因而这种模式难以有效缓解制度变革压力。

假如不是 2008年爆发在西方发达经济体内部并对其造成重创的金融危机,全球经济治理结构的变革不会那么迅捷发生。这场危机使得权力结构的变迁与现存治理制度之间的鸿沟凸显、并遭到放大。更重要的是,旧制度已经开始损害G7/8自身的利益,经济上富有活力的“新兴经济体”成了美欧发达经济体不得不倚重、求救的对象,而顽固反对 G7/8扩容的美国这时更是陷入国内金融危机和外部两场战争的困境之中。在这种情势下,二十国集团 (G20)领导人会议被推上了前台。美国于 2008年 11月在其首府华盛顿召集首次峰会,此后 2009、2010年每年密集聚首两次。危机时期的 G20被寄予厚望,2009年的第三次峰会上,G20正式取代 G7/8,成为“国际经济合作的主要平台”。世界经济治理架构出现重大转型。

实际上,G20并非当时的唯一选择。法国就力推由 G8+5演变而成的 G13或 G14(加进了埃及)。与 G20相比,后者在协调和磋商过程中无疑反应更快、效率更高。此外,在 G20成立之前,美国为讨论国际金融体系问题于 1998年召集过两次由 22国财政部长组成的 G22会议;1999年初,G22又扩大为 G33。甚至像世界银行(WB)、国际货币基金组织 (IM F)、国际清算银行(B IS)这样具有决策能力的官僚化机构以及金融稳定论坛 (FSF)都可以进行升级,作为危机时期的备用选择。

G20之所以能不同方案的竞争中脱颖而出,在国际经济治理中取代 G7/8,只是由于其相对优势:其一,G20原来被赋予的职能就是防止类似亚洲金融风暴的重演,让有关国家就国际经济、货币政策举行非正式对话。这一专业优势使其特别适合作为应对 2008年金融危机的新平台。与此同时,布什政府并不愿意丧失美欧在全球众多事务当中的主导地位,只想将替代 G7/8的新平台局限在急迫的财政金融领域,而且采用的是松散的多边协调、磋商论坛,而不是具有实质表决和强制力的官僚化机构。

其二,尽管 G22与 G33等也具有类似专业优势,但它们过于臃肿。更重要的是,在上升为领导人峰会之前的十年里,G20的制度化建设初具成效。G20每年召开一次各国财长、央行行长会议,两次副部长级会议。此外,根据会议主题,还成立有相关的工作会议、研讨会和研究小组。

其三,G20的 GDP总量约占世界的 85%,人口约有 40亿。全球 GDP排名前 20的经济体,几乎尽皆纳入其中。它不仅赋予发展中国家或“新兴经济体”与发达国家同等的资格身份,同时由于吸纳了各地区主要大国,使其成为联结各地区的重要平台,一个传统型强国与地区性新兴大国的结合体。这使其在全球治理中能够发挥更有效的作用。

G7/8与 E11的权力之争

G20虽然正式取代了 G7/8,不过,这并不意味着制度演变已经完成,更不等同于权力分布在制度上已经完全得到了体现。实际上,由于制度本身具有抵制变革的巨大“惰性”,以及旧有制度受益国的阻滞,变革通常是渐进性的。目前, G20内部就具有明显的过渡性特征。

二十国集团由 G8成员国、11个重要新兴工业国家 (中国、阿根廷、澳大利亚、巴西、印度、印度尼西亚、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、韩国和土耳其,以下简称E11)以及欧盟组成。由于澳大利亚和韩国已被列为经合组织成员国,因而真正的“新兴经济体”在 G20中并不占据数量优势。

更重要的是,E11与 G8间的实力差距还比较大。从 GDP总量来看,2009年E11国家的 GDP总量合计为 12.48万亿美元,占世界份额的 22%,而 G8为32.3万亿美元,占世界份额的 55%。

因而在 G20成立后的数年内间,G7/8这一创立者一直试图操纵着主导权。G20所追求的可持续发展、基于市场的经济体系、透明、善治和开放都具有 G7/8的价值特色。其最初几年聚焦于危机预防和解决,也很大程度上是由 G7/8所决定的,尽管这也符合 E11成员的利益。在 2008年升级为领导人峰会后,G20没有延续此前部长级会议的轮替主办制度。主办权被牢牢操控在美欧手中,前四场峰会分别由美国、英国、美国、加拿大主办,三个国家都属 G7成员。第五场才转手一个非 G7成员的韩国,不过该国又是与美签有军事同盟协定的民主国家。直到 2012年的第七场峰会,墨西哥这一 G5成员国才获得主办权。

不少人认为随着 G20取代 G7/8,作为全球经济体系新的“指导委员会”(Steering Comm ittee)或“议程设定者”(Agenda Setter)①See,forexamp le,Truman EM.The Euro and Prospects for Policy Coordination//Posen A Sed..The Euro at Five:Ready for a GlobalRole?.W ashington D.C.:Institute for International Econom ics,2005,后者必将逐渐消亡,这种观点实际忽视了 G7/8未来可能发挥的新作用。由于拥有大致相同的政治制度和政治文化,G7/8的集团化策略能够使西方发达经济体在 G20内部争取更大的经济控制权。2010年 6月,加拿大同时主办了 G8和 G20峰会,尽管两场峰会安排在不同地点,但相隔时间非常近,G8之后就是 G20。这种安排使得 G8能够更有效地将其观念和决策传递给 G20并掌控后者的进程和方向。2011年,主办国法国同样将 G8放在 G20之前数天召开。与此相比,E11国家缺乏类似制度,呈现称高度分化离散的状态。“金砖四国”和中俄印三边会议虽已举行几届,影响力却难与前者匹敌。

G7/8希望保留这一组织,原因除了集团化功能外,还在于发达国家自己的私利。比如加拿大,其极力挽留 G7/8的用意,一部分即在于继续保持其在国际舞台上与其实力明显不相称的决策力和影响力。加拿大总理声称“G8不会消失”,在去年 3月的讲话中,他甚至为其存在特意将其与 G20进行功能性区隔,①Harper S.Remarks to the G8 ForeignM inistersM eeting,Gatineau,Quebec,M arch 29,2010.http:// www.g7.utoronto.ca/foreign/form in10030-harper.htm l哈珀的这一观点在 G7/8国家中很有市场。

不过,作为 G20制度内平等的成员国,E11重新塑造这一制度、并进而影响世界事务的前景也相当明朗。1999年 G20后,在部长级会议上,几个主办的发展中国家印度(2002年)、墨西哥(2003年)、中国(2005年)和南非(2007年)利用议程设置权都有效地发挥了自己的影响力,尤其是中印两国。印度将发展和援助纳入了 G20的视野范围;中国则强调“发展模式的多样性”,并促使其关注布雷顿森林体系的改革问题。②See,for examp le,G20.The Group of Twenty:a H istory,The closing add ress of PresidentM bekiof Sou th A frica to G-20 FinanceM inisters and Cen tral Bank Governors,K leinmond,W estern Cape,18 Novem ber 2007;BeesonM,Bell S.The G-20 and International Econom ic Governance:Hegemony,Collectivism,orBoth? .GlobalGovernance,15(1),Jan-M ar2009:67-86

由于中国等国的强烈呼声,G20成功地推进了布雷顿森林体系的改革。2010年 10月,在韩国庆州召开的 G20部长级会议就国际货币基金组织 (IM F)份额改革达成“历史性协议”。IM F将在 2012年之前向包括新兴国家在内代表性不足的国家转移超过 6%的份额。世界银行(WB)则先前一步,通过了投票权改革方案,将发展中国家的整体投票权提高 3.13个百分点至 47.19%。其中,中国在 IM F和WB中的投票权分别从目前的 3.72%和 2.77%升至 6.39%和4.42%,成为两家机构的第三大股东国,仅次于美国和日本。①See,for examp le,Griesgraber JM.Reform s forM ajorNew Rolesof the InternationalMonetary Fund?. The IM F Post-G-20 Summ it.Global Governance,15(2),Ap r-Jun 2009:179-185

G20未来的发展还不明朗。它能否超越危机,超越单纯经济领域的职能,在全球事务中全面取代 G7/8,抑或被新的论坛替换,还将取决于其合法性和效能。到目前为止,对 G20的表现还有很多批评声音,比如约束能力不强,机制化程度不够,效率不高,缺乏实质性行动等等,这些都亟待改进。②Kirton J.A ssessing G8 and G20 Perform ance,1975-2009.http://www.g8.utoronto.ca/scholar/kirtonisa-100215.pdf;FinalReport,The G20’sRole in the Post-CrisisW orld.C lub ofM adrid,2010:17-27

结 论

在《权力与相互依赖》这本书中,基欧汉和奈提出了四种制度变迁的解释模式,即经济进程、世界总体的权力结构、各问题领域内的权力结构以及国际组织解释模式。③罗伯特·基欧汉,约瑟夫·奈 .权力与相互依赖 .门洪华译 .北京大学出版社,2002:39就当前国际经济治理架构的演变来说,总体权力结构的解释模式比其他三种要更充分、更有力。可以说,国际权力结构的变迁是导致制度演化的最重要原因。

无论是在制度的建立还是在制度的演化过程中,权力都是背后的塑造因素,起着根本性的作用。权力结构一旦发生变迁,必然会对相应制度产生压力,促使其变革。

尽管制度的再分配效应能够固化“先行者优势”④罗伯特·基欧汉 .局部全球化世界中的自由主义、权力与治理 .门洪华译 .北京大学出版社, 2004:288,使制度的最初创建者获取稳定的额外利益,致使他们有很强的动机去维持制度的稳定。但当外在权力结构的变迁与旧有制度间的“鸿沟”越来越大时,在外界的压力下他们也会主动进行调节,甚至进行颠覆性的重构。

当然,体制的变革并非单纯外部压力的结果。由于国家间关系高度的相互依赖,变革一定程度上也符合旧有体制受益国的利益,因为制度的变革这时不仅仅意味着权力和利益的再分配,同时也是责任的分担。尤其在面对重大危机时,比如在遭受 2008年严重的金融危机之后,随着危机在内外的不断扩散蔓延, G7/8国家开始主动适应变革,促成旧有制度的演化。在这里,崛起大国与守成大国形成了一个利益共同体。两者既相互博弈,又竭力协调,以防陷入阿瑟·斯坦(A rthur Stein)所说的“共同规避的困境”。①Stein A.Coordination and Collaboration:Regim es in an AnarchicW orld.InternationalO rganization, 1982,36(2):309-311

此外,国内不同利益团体间的博弈以及观念的扩散都可能是促使制度演变的重要原因。但在导致制度不得不做出变革的过程中,国际体系的权力结构变迁这一解释应该居于最重要的位置。至于以何种方式变革、变革的机会选取,则与国内的政治过程以及观念的解释有关。这反过来也说明,制度的变迁从来就不是新古典主义所说的那样,是一个完全理性的最优化设计选择过程,而是在复杂环境下参与者根据自身的有限知识,依据其并不稳固的技术、禀赋和偏好所进行的主观决策,是一种对原有制度的适应性调整。②李玉连 .个体学习、预期与制度演化 .江汉论坛,2006(1):37-41;诺思 .经济史中的结构与变迁 .上海人民出版社,上海三联书店,1994:101;周业安 .制度演化理论的新发展 .教学与研究,2004 (4):63-70G20从一部长级磋商机制上升为一领导人论坛,正是环境变化和主要博弈者认知、利益发生偏转合力促成的非意图结果。

从 G20的演化也可以发现,权力结构的变迁可能会引发崛起大国与守成大国间更多利益上的冲突,但这种利益冲突并不必然导致全面的危机和对抗以至战争。因为它们可以通过对现存制度进行改造从而使不同利益在制度中得到更公平分配来化解双方间的冲突烈度。在这里,制度起到了一个缓冲的作用。奥根斯基根据国家实力及其对体系的满意度将国家划分为四种类型:强大而且满意;强大但不满意;虚弱但满意;弱小但不满意。他认为,和平只有在大国不满足并认为有足够的力量改变现状时才岌岌可危。③O rganskiA F K.W orldPolitics.Knop f.1958:371很显然,趋向包容、公正的制度变革可以在相当程度上消解崛起大国的不满足感和反体系冲动,并对其产生有力束缚。在这个方向上,G20已经迈开了一步。