西部农村金融的供给约束与体系重构

　　农村金融作为现代农村经济发展的核心，在促进农业发展、繁荣农村经济和增加农民收入中发挥着重要作用。改革开放30年以来，我国西部农村地区的商品化和市场化程度在逐步提高，但是西部农村金融发展不足，农村金融体系不完善，金融资源配置不合理，金融服务远远滞后于农村经济发展的需要，成为了制约西部地区农业产业化、新农村建设和农民持续增收的瓶颈问题。本文在分析西部农村金融体系的现状及其存在问题的基础上，探讨西部农村金融体系缺陷的成因，并提出构建符合西部农村经济发展实际的农村金融体系的政策建议。
　　
　　西部农村金融体系的现状及存在的问题
　　
　　目前，我国西部农村地区已经建立了以农村信用社为主体，政策性银行和商业性银行为补充，包括民间金融和农村合作组织在内的多元化农村金融体系。但是，西部农村是我国农村金融服务缺失最为严重的地区，面对总量越来越大，日益多元化的农村金融需求，现有的西部农村金融体系存在明显的弊端和漏洞。
　　农村金融机构服务网点收缩明显
　　西部农村大多数地区以个体家庭为生产和生活的基本单位，农村经济结构以传统的种植业和养殖业为主，生产规模较小，生产条件简单，小农经济特征明显，农户资金需求零星、分散。由于西部农村金融经营具有成本高、利润小、风险大的特点，国有商业银行大面积撤并其设在西部地区的县以下分支机构，在一些极端落后的地区，国有商业银行甚至实施了整体撤退。同时，作为农村金融市场主力军的农村信用社出于安全性与盈利性的考虑，也按照商业化原则调整其网点布局，多集中于县城和中心集镇。机构撤并削弱了西部农村信贷资金功能，西部农村落后地区大多数农户享受不到基本的金融服务，甚至某些西部农村边远地区出现了金融服务空白。
　　农村金融体系支农作用弱化
　　一是政策性金融支农功能不全。农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构，目前只承担国有粮棉油流通环节的信贷业务，无力从事农业产业化和农村大型基础设施建设等业务，支农业务范围狭窄，难以对“三农”发挥资金支持作用，造成政策性金融供给的缺失。
　　二是商业性金融支农力度减弱。由于农村金融市场的低效率，导致追逐利润最大化的包括农业银行在内的商业银行纷纷退出农村金融市场而进入城市金融市场，在西部农村金融领域内的支农业务大量萎缩，对西部农村经济发展的支持力度明显减弱。
　　三是农村信用社支农后劲不足。农村信用社是支持“三农”经济中最重要的机构，但同时也是力量最薄弱的机构。目前西部农村信用社融资能力有限，开展的小额信用贷款和联保贷款只能满足一部分农户简单农业生产的小额资金需求，服务方式、服务手段和服务领域也难以适应西部农村经济发展的要求。
　　农村正规金融供给不足
　　一方面，西部农村金融供需缺口庞大。由于农业发展银行业务范围狭窄、农业银行收缩网点和紧缩贷款、农村信用社支持农村经济能力受限，西部农村金融需求缺乏有力的支持。据估计，新农村建设在未来15年内全国平均农业人口需要投资约1700～4900元，按西部12省（区、市）现有乡村人口计算，西部新农村建设的资金缺口将达到3782亿～10902亿元。因此，在相当长的时期内，西部农村金融需求将得不到满足。
　　另一方面，西部农村金融产品供给不足。西部农村正规金融机构提供金融产品的同质性较强，金融产品单一，多数农村基本只有传统的存贷业务，而保险、担保、咨询、信托投资、租赁、农产品期货、票据融资等新型金融业务基本处于空白状态。西部农村金融机构提供的金融产品无法满足农村经济发展所产生的多元化和个性化需求，同时造成了农村金融资源配置的低效率。
　　民间金融支持农村经济发展受到限制
　　由于西部农村正规金融供给不足，部分农户和农村企业的融资需求得不到满足，各种形式的民间金融和融资活动应运而生，广泛存在于西部农村地区，其融资规模和范围迅速扩大，有些西部农村落后地区民间金融所占的市场份额甚至超过了农村正规金融机构。民间金融是以信用关系为基础，通过地缘、人缘和血缘关系进行借贷活动，其经营手段灵活，手续简便，业务发展迅速，一定程度上支持了西部农村经济的发展。但民间金融也存在诸多问题，比如单纯依靠社会关系约束的民间借贷的抵御风险能力较弱、利率较高、制度定位不明确，运作机制不规范，借贷双方的权利和义务不清晰，长期游离于农村金融体系框架之外，缺乏法律约束力和有效监管，甚至扰乱正常的农村金融秩序，不能持久稳定地支持西部农村经济的发展。
　　
　　西部农村金融体系缺陷成因分析
　　
　　当前，西部农村金融体系存在诸多缺陷，究其原因，主要包括以下几个方面：
　　农村金融机构信贷成本较高
　　导致西部农村金融供给不足的根本原因，在于西部正规农村金融机构为农民和农村企业提供贷款的成本明显高于东部地区。西部农村地区具有地广人稀、交通不便、居住分散等特点，农户资金需求规模小、还款能力普遍较低，信息不对称问题在西部农村地区表现得尤为严重，需要花费更高的信息甄别成本，也极大提高了西部正规金融机构在农村提供服务的交易成本和管理成本。同时，农村企业作为信贷交易的另一个经济主体，其信贷需求具有季节性、临时性、异质性，以及贷款用途难以区分等特点，这就使得农村正规金融机构对于农村企业的贷款不能做出适宜的风险评估，对贷款中存在的逆向选择和道德风险问题难以把握。另外，西部农村金融市场中普遍缺乏有效的、可交易流转的抵押担保品，支持农村金融体系所必需的基础条件尚不具备，致使西部农村的农户和农村企业难以获得有力的信贷资金支持。
　　农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制
　　目前，西部农村金融市场虽然存在多种形式的金融组织，但是它们之间尚未形成有效的竞争机制。农业发展银行对特殊的企业群体提供信贷，不直接对农户开展信贷；国有商业银行纷纷弃农，信贷资金向城市和大中型企业集中，基层行网点大幅收缩；各种形式的民间金融发展受到诸多限制，得不到政府政策上的鼓励和保护；在较多的农村地区，农村信用社成为农村金融市场上唯一的正规金融组织。在西部大多数农村地区特别是边远落后地区，农村信用社在农村金融市场中处于垄断地位，掌握着农村贷款的利率定价权和客户选择权，缺乏外部竞争压力，阻碍了竞争性农村金融市场的形成。西部地区农村信用社的经营管理水平较低，对农村金融需求反应迟钝，金融服务质量与效率难以提高，从而在一定程度上造成了广大农户、农村中小企业贷款难的问题，不利于西部农村经济的发展。
　　农业风险保障机制缺失
　　西部农村地区自然条件恶劣、气候复杂多变，容易受到市场波动和自然灾害的双重影响，西部农村经济的弱质性十分显著。截至目前，西部地区仍没有建立起统一的农业保险体系，这既制约了西部农村经济发展和农民收入的持续增长，也进一步凸现了西部农业保险业务风险大、赔付率高、保费高的特征。农业保险是农村最基本的保险需求，也是农村信贷资金安全的保障。西部农业人口约占全国农业总人口的32%，农业保险发展空间巨大。但是西部农村居民思想观念落后，对农业保险的认识理解和接受程度有限，购买农业保险的需求欲望较低。此外，西部农业面临的风险较大，致使农民增收缓慢，无力缴纳较高的保险费率，对农业保险的购买能力有限，严重抑制了西部农业保险的发展。农业风险保障机制的缺失导致西部地区涉农资金损失风险高度集中于农村金融机构，农村金融机构的经营风险加大，出现涉农资金“惜贷”现象也在所难免。
　　农村土地的抵押融资功能受到限制
　　
　　土地作为农民最重要的资产，不仅具有社会保障功能，还具有资本功能。农村土地作为抵押担保品获得资金融资，在许多国家已有实践并取得良好效果，大多数发达的市场经济国家或地区都建立了较为完善的农地金融制度。在世界农业发展实践和农村金融发展中，农地金融制度作为农村金融体系不可分割的组成部分，在促进农地资源优化配置，增加农业信贷资金投入和提高农业效率与竞争等方面发挥着十分重要的作用。积极探索农村土地的抵押融资功能，不但可以解决西部农村经济主体抵押难、融资难的问题，也是发展现代农业和农村经济发展新阶段的客观需要。现阶段，由于我国法律法规的限制，农地产权不明晰，完善的农地使用权流转制度尚未建立和农村社会保障严重不足等多方面因素的制约，我国农村土地的抵押融资受到较为严格的限制，仅处于理论探讨和小规模试点状态，现阶段发挥农村土地的抵押融资功能困难重重，顾虑较多。
　　
　　重构西部农村金融体系的政策建议
　　
　　西部农村经济发展的核心在于建立一个有效率的农村金融体系。鉴于西部农村金融发展的现实状况，从根本上解决西部农村金融体系存在的突出问题，不能局限于对现有农村金融体系的小修小补，要构建一个以合作金融为主、商业性银行和政策性银行为辅，新型农村金融组织和民间金融为补充，包括保险、担保、租赁、咨询等在内的资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的西部农村金融体系，给予西部农民、农业和农村经济发展以有力的信贷支持。
　　加强农村信用社的改革与创新
　　西部农村金融市场大多数是分散的零售市场，农民贷款具有数额小、频率高、分散化的特点，对小额信贷的需求比较强烈。农村信用社作为最贴近农村和农民的合作金融机构，具有机制灵活、节约交易费用、信息对称性强、对市场反映灵敏等优势，决定了农村信用社在西部农村地区有广大的发展空间。因此，要充分发挥农村信用社作为合作金融的制度优势，加强农村信用社的改革与创新。一是明确市场定位。农村信用社的生命力在于扎根农村，服务“三农”是当前农村信用社的根本宗旨和最基本的市场定位。二是明晰产权。因地制宜地构造农村信用社产权组织形式，对于经济相对发达的西部农村地区，可积极开展增资扩股，优化股权结构；对于落后的西部农村地区，可实行股份合作制；对于老少边穷的西部农村地区，农村信用社可考虑转变为农业发展银行的基层机构，专门从事扶贫开发工作。三是完善法人治理结构。充分发挥社员代表大会的作用，逐步推行理事长和主任分设制度，建立行之有效的监事会制度。四是加快和推进农村金融产品和服务的创新，以新的理念和思路破解西部农村发展难题。
　　培育多元化的农村金融竞争市场
　　西部农村金融供给不足的解决方法之一就是培育多元化的市场主体，建立竞争性的农村金融市场。要形成西部农村多层次的金融体系，提供多样化的金融服务，应适度放开农村金融市场准入条件，扶持多种类型的农村金融组织发展，打破农村正规金融机构的经营垄断局面，改善金融服务，创新金融工具，提高金融产品质量。一是在严格监管、有效防范金融风险的前提下，鼓励私有资本、外资等多类型资本通过入股、重组、兼并等方式进入西部农村金融市场，积极培育农村民营金融，发展地方性农村金融机构。二是按照产权清晰、组织形式多样化原则，鼓励各类经济主体积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的西部农村社区中小型金融组织，支持由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织、村镇银行、农村资金互助社等新型农村金融机构，使其合法化和规范化。三是为了适应西部农村经济结构调整和农业现代化建设对农村金融服务提出的全方位、多层次的客观需求，应逐步建立起能够为农村经济主体提供不同类型金融服务的农村非银行类金融机构，如农村证券经纪公司、农村信托投资公司、农村投资咨询公司、农村租赁公司和农村抵押担保公司等。
　　引导、规范和支持民间金融发展
　　民间金融与农村正规金融相比较，其优势在于利用血缘、地缘、人缘建立起来的“关系性借贷”，不但有效克服信息不对称问题，而且借贷条件灵活，利率随行就市，能够充分满足农村个体经济和农村企业的小规模资金需求。民间金融还可以填补农村正规金融留下的市场空白，培养一批市场化、商业化的民营金融组织，使其向正规化过渡，推动农业和农村经济发展。因此，引导民间资本和社会闲散资本更广泛地参与西部农村金融活动，大力培育民营银行和新型农村金融机构，为西部农民和农村企业提供良好的金融服务，打破农村信用社垄断农村金融市场的格局，增强农村金融市场竞争活力，抑制农村高利贷现象，促进西部农村金融体系的良性发展。另外，在放开民间信贷的同时，要加大监管力度，严把市场准入关，将优良的民间信贷机构吸纳为市场主体，并建立市场退出机制，以保持西部农村中小金融机构健康高效地运行。
　　建立健全农业保险制度
　　西部农村经济的弱质性迫切需要建立健全农业风险保障体系。一是大力发展农业互助保险合作社。在相对落后的西部农村，农业互助保险合作社作为农业保险体系的基层组织具有得天独厚的优势。首先，作为非盈利性的互助合作组织，农业互助保险合作的投保人同时也是保险人，共同的利益关系有利于形成相互监督的机制，从而有效抑制逆向选择和道德风险问题。其次，农业互助保险合作社的乡土特色适应农业保险需求的高度分散性，能有效降低农业保险的交易成本。二是建立农业巨灾风险基金。西部地区气候复杂多变，农业抗风险能力弱，建立农业巨灾风险保险十分必要。因此，建立政府主导下的农业巨灾风险基金，对遭遇巨灾损失的农业保险供给主体提供一定程度的补偿，将是维系农业保险可持续发展的重要制度保障。三是建立覆盖西部农村的政策性保险和商业性保险相辅相成的农村保险体系。着眼于西部农村地区的实际，建立专门的政策性农业保险机构，专门办理农业经营风险，并采取强制保险和自愿保险相结合的方式，国家给予必要的政策扶持。在此基础上，对商业性保险机构提供农业保险业务的，应给予一定的政策优惠。
　　
　　（作者单位：中国人民银行兰州中心支行金融研究处）