民主与效率整合视阈中的农村公共产品多元供给研究

　　［摘要］农村公共产品多元供给进程中出现了民主与效率价值取向的整合趋势。涵盖供给主体、供给方式、提供方式、筹资方式多元化的农村公共产品多元供给体系，近期看主要是一个涉及领域开放等内容的制度变革问题，长远看还是一个涉及多元供给主体平等合作和权力分享的治理问题。民主与效率整合视阈中农村公共产品多元供给问题的深入探讨，需要以创新需求表达机制、供给决策机制、信息沟通机制和监督机制为重点的配套保障条件支持。
　　［关键词］农村公共产品；多元供给；民主；效率
　　［中图分类号］F320 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ０１０１ — ０2
　　
　　在公共服务型政府建设和新农村建设中，农村公共产品的多元供给是一个必然的趋势，并伴生民主与效率价值取向的整合。现阶段需要在符合目标的效率基础上，增强民主价值，提高企业、民间组织、自治组织、农民的参与水平；需要完善涵盖供给主体、供给方式、提供方式、筹资方式多元化的农村公共产品多元供给体系；需要创新需求表达机制、供给决策机制、信息沟通机制和监督机制，为提高社会公平公正和农民公共福利水平创造条件。
　　一、农村公共产品多元供给进程中的民主与效率整合趋势
　　国外学者基于城乡一体化基础上的公共产品供给价值取向研究由来已久，在民主与效率之间究竟是冲突关系还是协调关系的问题上，至少在治理视阈中似乎冲突论有让位于协调论的趋势。相关研究成果主要体现在：（1）有关效率价值取向的变迁研究。公共产品供给的核心问题，是如何实现有效供给抑或如何确定效率产量的问题。对公共产品供给效率问题的研究始于公共产品理论，并随其演进而不断发展。在理论上，早期的鲍恩模型、林达尔均衡模型、庇古模型等旨在确定效率产量以实现公共产品的最优供给。在实践上，对公共产品多元供给和市场化改革等问题的探讨旨在提高公共产品供给效率。效率的内涵逐渐由新公共管理运动中的结果效率走向新公共服务理论中民主嵌入的效率[1]和公共价值管理理论中符合目标的效率[2]。（2）有关民主价值取向以及民主与效率价值取向整合的变迁研究。公共产品供给中的民主价值取向，随着公民参与运动的发展而不断深入。新公共管理运动中公民需求导向的出现，标志着公民开始以“顾客”身份有限度地参与公共产品的供给。新公共服务理论将公共服务看作是公民权的延伸，通过对民主、公民权和公共利益的重新肯定以实现效率基础上的民主价值复位，认为效率等价值观不应丧失，但应被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系中[3]。公共价值管理理论在新公共服务理论的基础上进一步提出，作为公共价值重要组成部分的公共服务是由公共偏好决定的，公共服务供给范围、种类和数量应通过各利益相关者之间的协商来确定[4]，民主与效率是伙伴关系，而不是被平衡的对象[5]。
　　国内学者在西方前沿理论的应用研究和本体化研究方面颇具特色，近几年开始加快农村公共产品供给价值取向的相关研究，相关研究成果主要体现在：（1）有关效率价值取向的研究。学者在现阶段农村公共产品供给效率偏低的观点上基本达成共识，认为农村公共产品面临在“增量调整”基础上如何提高“存量效率”的问题，无差别的供给政策、供给角色混淆、政府投资的“马太效应”、普遍存在的“社会排斥”以及农村发展能力低下的现实是导致农村公共产品效率低下的原因[6]；农村公共产品的供给总量不足和结构失衡问题的本质是效率问题，应改进制度效率、提升管理效率、提高财政效率以改善农村公共产品供给效率。（2）有关民主价值取向和民主与效率价值取向整合的研究。有关民主的相关研究主要集中于参与式预算、“一事一议”、民主型供给模式、协商民主与民主恳谈模式、多元参与等领域[7]。代表性的观点是，在受到非正式规则及其约束的乡村集体行动中，处于被动地位的村民利益诉求表现出一种策略性表达和认可的行为倾向；在存在利益分歧的村庄完全信息迭演博弈的场域中，村庄公共决策实质处于一种行政主导和精英控制的逆选择状态[8]；从多中心治理理论出发，应构建多元化的公共产品供给结构与参与机制[9]。有关民主与效率价值取向整合的研究开始受到关注，有学者在借鉴公共价值管理理论成果的基础上，明确提出公共服务中技术性的效率需要民主的输入，民主嵌入在整个公共价值管理之中，民主与效率是“事实上的伙伴关系”[10]亦有学者在借鉴民主与效率测量研究的基础上，通过实证调查，得出了村庄治理实践中的民主与效率整体上是相互协调的伙伴关系、实质性参与对效率有促进作用而非实质性和象征性参与对效率作用不显著、效率对民主的促进作用明显大于抑制作用等结论[11]。
　　二、农村公共产品多元供给体系的完善
　　在政府垄断供给向多元供给转型中的农村公共产品多元供给，明显具有新旧并存、稻稗混杂、多元异质等过渡特征，供给主体的多元化趋势与制度不完善、政府行政主导型供给色彩浓厚、社会力量参与不足等障碍因素并存，供给方式、提供方式与筹资方式的日益多元化与政府“一体独大”、领域开放不足等现象并存[12]。因此，建构农村公共产品多元供给体系的阶段性重点是，在加快农村公共产品市场化改革制度创新和强化企业、民间组织、自治组织、村民参与激励的基础上，以民主与效率整合为价值取向，稳步推进供给主体、供给方式、提供方式和筹资渠道的多元化。
　　农村公共产品供给主体的多元化，近期重点是领域开放进程中多元供给主体选择的优化，长远看还包括治理视阈下多元供给主体之间的平等合作和权力分享，展示了民主价值初现走向民主与效率价值共现的发展态势。农村公共产品供给主体选择包括供给责任主体选择和提供主体选择。供给责任主体是针对法定供给职责而言，是指依法履行供给决策、组织、管理、监督、问责等职责，采用直接或间接方式提供，并承担农村公共产品供给终极责任的主体；提供主体是针对具体提供方式而言，是指符合市场准入条件或依据合同协议而直接参与农村公共产品提供或生产的主体。农村公共产品供给主体的选择，应考虑不同类型主体的性质、职责权限的差异和彼此之间资源配置的优化，政府、民间组织、自治组织、村民等均可通过适当形式进入，但只有政府可以运用公权力来供给或提供农村公共产品，其他主体只能通过竞争招标、对口支援等方式，在委托、授权、特许权限和范围内提供农村公共产品。
　　农村公共产品供给方式包括政府直接供给、政府间接供给、公私合作供给、民间组织提供、自治组织供给、市场或私人供给等多种形式，提供方式包括政府补贴、签约外包、竞争招标、委托生产、对口支援等多种形式，目的是提高农村公共产品供给水平、效率和优化供需结构。现阶段的农村公共产品供给方式和提供方式仍存在诸多问题：财政制度内供给方式和提供方式仍较为单一，主要采用自上而下的政府直接供给方式，行政色彩浓厚，效率不高；村民自治中“一事一议”的公共产品供给方式仍不规范，供给决策的科学化和民主化问题突出，其与农村社区治理中所倡导的开放治理亦有待契合；私人供给过分依赖于竞争招标和捐赠方式，其经营活力和灵活多样的优势体现不够。供给方式和提供方式的多元化，客观上要加强多元主体的公共产品供给能力建设，优化社会学习网络，尤其要加强政府统筹协调和管理激励多元供给主体的能力，以实现农村公共产品多元供给效率的持续提升。
　　农村公共产品筹资渠道的多元化，主要包括政府资金渠道、信贷和保险资金渠道、非政府组织和私人资金渠道等。现阶段急需整合政府财政支农资金主渠道筹资系统，完善农村政策性金融和农业保险等辅助筹资系统，鼓励各种社会性资金的注入。政府资金渠道主要有制度内的财政支农资金、农村政府的制度外财政筹资以及县、乡镇、村负债。现阶段的重点是：从政府机构和城乡二元管理体制改革等方面入手，优化整合涉农工作部门的农村公共产品供给职责，完善涉农资金的拨付、使用和监管程序，切实提高涉农资金使用效率。信贷和保险资金渠道主要源于国家开发银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构。现阶段的重点是：加大涉农贷款和涉农保险政策优惠力度，拓展税收优惠、定向费用补贴、增量奖励基础上的新型优惠措施；引导政策性金融和保险通过中长期政策性业务将资金更多投向农村受益面大、具有战略意义的公共产品供给领域；培育和扶持村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等小额贷款组织，加快发展农村小额信用贷款；针对农村特点，不断创新涉农金融保险产品和服务方式，同时加强监管以优化农村金融保险业发展环境；出台相关政策，鼓励各地依据本地特点，发展涉农保险，提高农村风险防范能力。非政府组织资金渠道主要包括：以集体土地租赁或经营收入、公积金、公益金等形式构成的农村集体资金；非营利性民间组织的捐赠；营利性民间组织投资等。私人资金渠道主要包括：农民以“义务工”形式参与农村水库、道路等农村基础设施建设；农民集资、农村公共产品成本分摊、私人捐赠、私人投资；外商投资等。非政府组织和私人资金渠道，为农村公共产品供给拓宽了融资渠道，催生了多种新型融资形式。
　　
　　三、民主与效率整合视阈中农村公共产品多元供给的保障条件建设
　　新农村建设实践中农村公共产品多元供给体系的完善，为民主与效率的整合提供了具有契合性和解释力的特定场域。民主与效率整合视阈中农村公共产品多元供给问题的深入探讨，还需要以创新需求表达机制、供给决策机制、信息沟通机制、监督机制为重点的配套保障条件支持。现阶段的农村公共产品多元供给中，需求表达机制开始建立但作用有限，农民需求表达愿望的增强与制度化需求表达机制缺失之间的矛盾较为突出；供给决策机制的创新与民主化程度偏低同时并存；信息沟通机制和监督机制开始创建但不健全，尚存在信息不完整、监督零碎而滞后等突出问题。因此，配套保障条件建设的任务依然艰巨。
　　需求表达机制的创新与农村公共产品多元供给主体对需求群体的敏感反应机制相联，现阶段建议采取以下措施：（1）加强农民公共产品需求表达的制度环境建设。依法明确了解农民公共需求的责任主体、组织载体和农民公共需求的表达渠道，确保各种表达渠道的畅通和及时有效。制定科学合理的了解农民公共需求的方法，最大限度地了解农民的真实需求，同时将是否准确及时反馈职责范围内农民的真实需求纳入涉农政府官员的岗位考核范围。（2）完善自下而上的需求表达方式。通过电子政务、政府流程再造、政府职能调整等方式，完善农村公共产品供需信息公开制度，为自下而上的需求表达拓展空间。建立专门的机构负责收集农民需求信息，并对信息进行科学合理的分析，以实现主动意义上需求表达的上下联动，为政府部门决策优化提供农民需求信息支撑。制定科学合理的信息传递、沟通、处理、反馈和监管的操作规则、组织流程和责任人的岗位职责标准，合理规范责任主体行为，以提高他们的主动性、积极性和创造性。（3）加强农民需求表达的组织化程度和表达能力。农民素质不高和组织化程度低，不仅使农民的公共产品需求偏好存在一定程度的非理性和短视，也制约了农民科学表达公共需求、参与公共产品供给决策和与其他利益阶层谈判的能力。因此，培育新型农民和农村组织网络，是提高农村公共产品多元供给效率的关键环节和基础保障。
　　供给决策机制的有效性源于其对公共需求的满足程度和回应的及时性。传统“自上而下”的农村公共产品供给决策方式，“对上负责过度，对下负责严重不足”，消费者基本丧失了知情权、需求表达权、参与决策权和民主监督权。农村公共产品供给决策机制的创新，需要将自上而下的决策程序与自下而上的需求表达机制、上下联动机制有机结合起来，主要措施有：（1）通过法制化和规范化建设，确保供给决策的科学性。通过发展规划、政策规定、舆论导向、政府监督、目标考核等系列制度安排，为农村公共产品决策提供制度保障。通过制定科学严密的决策程序、规则和方法，保证农村公共产品供给决策者依法决策，防止供给决策的随意性。（2）完善民主集中制，推动供给决策的民主化，增强决策主体和决策程序的包容性，强化政府对农民公共需求的回应。同时需要建立科学合理的供给决策咨询体系和信息支持系统，整合与供给决策有关的素材库资源、人力资源、信息资源、技术资源，以提高民主决策的效率。（3）将政府的决策、执行和监管职能分开，实行分类管理，以利于提高农村公共产品供给决策的科学性、执行效率和监管的有效性。（4）建立供给决策责任追究制度8b1ae7add4f797bf0fa95b367bb020b7，对超越法定权限、不履行法定职责、违反法定程序规则、作出严重损害公共利益和侵犯农民合法权益的供给决策行为依法进行惩处，追究其党纪、政纪、法律责任。
　　信息沟通机制的创新与现代信息传播技术、信息沟通网络与共享平台、信息管理等息息相关，现阶段针对性的措施主要有：（1）创新信息传播技术和拓宽信息沟通渠道，充分利用电视、电话、手机、网络等现代信息传播技术，完善政府与农民之间的信息沟通网络。建立农民、农民代表、县乡人大代表间的定期沟通制度，使农民与政府之间的沟通规范化。（2）创新信息披露机制和决策公示机制，扩大政务、村务的公开范围，并使之制度化、规范化和常规化。创设有效的公共论坛，通过公开讨论的聚会、公共检视、赋予相关媒体更为广泛的公共信息服务职责等途径，保证农村公共产品供给信息的公开透明，保障民众对相关信息的及时了解。（3）创新信息共享和公开机制，借助地域性农村公共产品信息共享平台，搭建政府与公众之间的信息沟通桥梁。
　　监督机制是农村公共产品多元供给中的薄弱环节，建议从以下方面进行创新：（1）完善相关法律法规，以法律条文形式明确规定基层党、政、人民代表大会及其他社会组织的监督权责、监督渠道、反馈机制和处理程序，使多元主体的监督更具操作性。（2）加强基层民主建设，重点是加强基层人大的监督作用，并赋予媒体明晰的监督职责。（3）培育农民组织，增强农民参与监督的组织化程度，以降低监督成本和提高监督的时效性。（4）提高农民素质，培育新型农民，以最大限度地调动农民参与监督的积极性、主动性和创造性。
　　〔参考文献〕
　　〔１〕吴春梅，石绍成.论公共参与中民主与效率的整合〔J〕.理论与改革，2010，（05）：90-93.
　　〔２〕〔5〕Sto