社会福利服务外包中的信息不对称问题研究

　　［摘要］社会福利服务外包是我国公共服务外包中出现的一个新类别，由于是新生事物，其中必然存在各种问题与不足。基于此，本文从广东地区社会福利服务外包实践出发，分析委托人政府与代理人社工机构之间的信息不对称问题，提出消除或减少信息不对称的对策建议，以求更合理契约的达成。
　　［关键词］社会福利服务；合同外包；信息不对称
　　［中图分类号］D632.1 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００５９ — ０2
　　
　　一、问题的提出
　　受西方新公共管理运动的影响和自身变革的需要，自2000年始中国社会福利服务提供领域逐渐引入POSC方式——即合同外包，政府将部分社会福利服务外包给社会工作服务机构，由社工机构根据相关要求来为特定人群提供福利服务。这一变革对中国社会福利服务产生了积极影响，它极大的提高了政府在福利服务提供中的效率，避免了政府官僚机构提供服务时所呈现的高成本、无效率的缺陷，并与市场竞争优势相联系，使社会福利服务的生产和输送以最高效的方式来进行。但由于中国社会福利服务合同外包起步晚，经验有限，因而在实施过程还存在一系列问题，其中一个便是委托方（政府）与代理方（社工机构）之间的信息不对称。本文拟就这一问题的表现、影响和原因进行探讨，以获得促进社会福利服务合同外包更好发展的途径。而广东是最早开始社会福利服务合同外包的实行区域，因此本文将选择它作为分析对象。
　　二、社会福利服务合同外包中信息不对称——理论基础与基本内涵
　　信息经济学以不对称条件下最优交易契约的构建为研究对象，其中，信息不对称是其核心概念和研究基础。在信息经济学中，信息的不对称按内容可分为两类：一类是外生性不对称信息，即指由个体从事的工作本身所具有的技术禀赋、内涵、性质特征等决定的，而不是由个体的主观意识造成的信息不对称。另一类是内生性不对称信息，是个体利用管理者对其行为事前无法预测、事中无法观察和监督、事后无法验证而造成的信息不对称[1]。在信息不对称的情形下，契约签订者之一的委托人在签订合同时不知道契约另一方代理人的类型，也无法获知代理人的私人信息。接受合约的一方（代理人）将利用另一方（委托方）对信息缺乏的特点而给对方造成不利，从而使交易的过程偏离委托方的意愿，最终导致“劣质产品驱逐优质产品”的现象发生。
　　以布坎南为代表的公共选择理论学派，将经济学的方法应用到政治过程的分析中，认为政治市场与经济市场有着许多的相似性，可以将调查市场经济的缺陷和过失的方法应用于国家和公共经济的一切部门”[2]。这一主张同样适用于当前广东地区社会福利服务提供方式分析。在社会福利服务合同外包过程中，信息不对称指的是委托方即政府部门对代理方即各个社工机构占有较少信息，甚至无法得知对方必要的私人信息，且外生性不对称信息与内生性不对称信息同时共存。这一现象不仅对社会福利服务合同外包政策的执行效果影响巨大，还将深刻影响福利服务接受人群的福利水平，值得我们予以高度重视。
　　三、社会福利服务合同外包中信息不对称的表现和影响
　　1.政府在合同外包中的代理人选择难题
　　在代理人的选择上，广东地区以各地社工机构向其所在地民政局提交的项目标书作为主要选择依据，据其内容与项目执行的设计构想来判断该机构是否能够成功承担其所投标的服务项目，在此基础上适当考虑机构的规模、力量、主要服务领域和过往服务经验。但是在标书的制作过程中，机构为获取更多项目、资金以扩大机构规模或为赢利，可能采取的一个手段是极力隐藏自己在承担、执行该类项目上的劣势和不足，如执行项目所需的专业人才的缺乏，机构项目管理能力的欠缺，机构在项目运行前期经费承担能力等等。采取似是而非的方法来描述自己在该领域的优势，或直接隐藏真相，提供不实材料。政府对这些信息无从获得以判真伪，只有机构和工作人员自己才具有这方面的私人信息，存在内生性信息不对称，由此导致某些机构在并无实力承接项目的基础上也能获得外包项目。政府也无法从竞标者中挑选出最合适的代理人。
　　2.合同外包中契约内容的制定
　　以政府为主导的外包合同中，服务项目与服务内容的确定有两种途径。一是由传统的承担福利服务供给任务的各相关单位进行实地调查与分析后，根据社会实际需求进行福利服务的种类与对象的内容拟定，包含儿童青少年服务、老年服务、残疾人服务等等，然后再以发标的形式外包给社工机构。二是在此基础上，允许各社工机构根据服务过程中所发掘的人群需求而提出项目申请。在这两种契约内容制定方式中，后者可能出现的问题是作为代理人的社工机构会出于自身方便与利益而向委托人（政府）隐瞒真实的人群需求。其中“方便”一说指的是社工机构倾向于选择自己比较熟悉的，已经积累了丰富经验，形成了一整套完整的工作流程与有效的工作技巧，无需再重新花费时间与人力进行深入探索的项目。这样机构不仅节省了大量的人力、时间和精力，同时还能节省重新探索过程中产生的巨大成本，从而能获得更多利益。尽管这类服务项目已经不再是社会的主要需求，或者已经无法满足社会的更高层次需求。在这种情形下，作为代理人的社工机构并未从社会的真实需求出发制定合同内容，而是将自身利益摆在第一位。对此，委托人政府在信息不充分的情况下很难做出明智的决策。
　　3.合同发包标准与服务质量监控之间的矛盾
　　广东地区现有社会福利服务外包采取竞争性谈判发包。在竞标过程中哪家社工机构提出的服务价格最低哪家机构就能获得项目。这一方式尽管降低了政府成本，但是也忽略了一个严重的问题，那就是社工机构作为一个具有理性经济人特征的代理人，在原来预算的项目资金变少的情况下往往会通过降低服务质量或数量来减少成本以保证一定量利润的获得。作为委托人的政府难以获得这方面的信息来判断代理人在工作过程中是否降低了服务质量，减少了服务数量，因为社会福利服务提供中专业社会工作服务本身所具有的技术禀赋、内涵、性质特征等因素，是非专业人士的难以理解和把握的。在这种外生性信息不对称的影响下，委托人难以对其进行合理的绩效评估，难以采取相应措施来保证一定水平服务的提供。
　　四、社会福利服务合同外包中信息不对称的成因
　　社会福利服务外包过程中信息不对称现象是由多方面因素而引起，主要包括如下几个方面:
　　1.代理人（社工机构）的自利性
　　社工机构具有理性经济人特征，在合同外包过程中具有自身的利益取向。它作为民办非企业单位，尽管承担着一定的社会责任，但也有追求机构利益的动机和价值取向。如何使机构获得更多项目、资金，进一步促进机构规模壮大和发展亦在其考虑范围之列。这种自利性特征使它在社会福利服务合同外包过程中不可避免的会对委托方隐瞒自己的部分私人信息。
　　2.委托方（政府机构）的官僚制管理
　　官僚制管理下的政府部门成员的行动长期受到职能划分、职位分工和规则的限制，缺乏了解外部信息的主动性。尽管他们已经意识委托人与代理人之间存在信息不对称，但依职能范围而行动的官僚惯性使他们鲜少主动去寻找信息。同时，官僚制下的政府并不归其成员所有，故政府工作人员缺乏经济人动机，在信息不对称结果不影响自身利益的前提下不会主动关注信息不对称。
　　3.信息获得技术的缺失与信息传达渠道的不畅通
　　
　　代理人社工机构在提供社会福利服务时都是通过专业社工人员采取专业服务技巧来进行。代理人由专业知识密集度较高的技术专业人员组成，这些人员的工作经常是委托人难以了解的，因此委托人很难准确了解其专业水准、负责精神、工作成效、职业技能等方面的情况，这就产生了一个标准的信息不对称问题。加上社会福利服务重要组成内容之一的精神与心理服务具有抽象性和难以衡量性，信息不对称便更加突出。
　　同时，我国公民与政府沟通的正式渠道少而且效率低下，政府有关社会福利服务的政策信息难以通过多种渠道在政策主体与目标群体之间进行交流，政策沟通不畅通，政府对公众需求信息的匮乏也导致了它在面对代理人时信息不充分，呈现出信息不对称。
　　4.信息交易的成本约束
　　合同外包中委托人所需要的一些信息必须通过一系列活动才能获得，如收集、加工、整理、鉴别、转换、输出等，这些活动过程也是信息的交易过程，其有效运行必然需要一定的人力、物力、财力等资源的投入与消耗，即存在一定的交易成本[3]。委托人政府要获知充分的代理人信息，就必须花费巨大成本。一旦成本过高，便违背了合同外包的初衷——降低政府成本，失去了进行合同外包的意义。这也是导致合同外包中信息不对称的重要原因之一。
　　五、防范信息不对称的对策选择
　　政府部门和社工机构之间的信息不对称势必产生不良影响，不仅影响公共福利服务外包的进行和进一步发展，同时也将损及公民尤其是社会弱势群体的利益，不能很好满足他们的需求。那么，政府如何减少信息不对称，做一个精明的买主呢？有以下几个途径可以达到。
　　1.培育政府经济人意识
　　现代政府是责任政府，政府权力来源于社会公众的契约授予，政府应当对人民负责，享有权力，履行职责，承担责任。在社会福利服务合同外包过程中，政府相关部门工作人员要打破传统官僚管理的惯性和约束，培育经济人意识，主动寻获更多信息以防止信息不对称的发生。
　　2.建立完善的合同外包制度
　　在寻求该领域专家协助的基础上，建立完善的合同外包制度。通过制度条款的方式明确界定、详细说明代理人获取资格条件，代理人需要提供的服务数量、质量和效果，并严格执行、始终贯彻。一旦代理人违背制度规定，便采取相应惩罚措施影响其报酬获得和后续申请资格，防止因委托人监督乏力和制度模糊而导致的信息不对称产生。
　　3.建立畅通的信息沟通渠道
　　加强电子政府建设，加大政府政务信息的对公宣传，加强公民信息反馈渠道的建设和完善，让公民能通过迅捷、便利的现代化信息技术，充分了解社会福利服务相关政策与信息，在此基础上通过有关渠道及时和政府相关部门进行沟通，提供他们在通过代理人获得服务过程中有关服务数量、质量和效果的相关信息，减少信息不对称的发生。
　　4.培育代理方市场，加大市场竞争
　　加大对各地区社工机构发展的支持力度，形成发达的卖方市场，扩大市场竞争，以竞争促服务，以竞争减少信息不对称的发生。
　　此外，还可设计诱因机制来鼓励代理人努力工作，将委托人提供的报酬与代理人的努力程度与服务效果相挂钩，以此来提高代理人的工作诱因。
　　〔参考文献〕
　　〔1〕〔3〕刘志鹏.公共政策过程中的信息不对称及其治理〔J〕.国家行政学院学报，2010，（03）.
　　〔2〕〔法〕亨利·勒帕日.美国新自由主义经济学〔M〕.北京:北京大学