城市外来人口社会保险制度构建中存在的问题及对策

　　［摘要］现阶段我国城市外来人口社会保险制度存在养老保险转移衔接并不完善、医疗保险参保率低、工伤医疗保险制度难以满足城市外来人口基本医疗需求等不足。政府应加大政策扶持力度，建立健全城市外来人口的社会保险制度。
　　［关键词］城市外来人口；社会保险；制度构建
　　［中图分类号］F270 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００５６ — ０3
　　
　　城市外来人口，一般是指较长时间离开户籍所在地(不管户籍类别如何)，却并不进行户口迁移，而到其他城市从事经济、社会活动的人口。改革开放以来，中国在人口普查或人口抽样调查时曾做过两种定义：1990年人口普查把因迁移、流动而改变居住地时间在一年以上时称为“较长时间居住（或称‘常住’）”，本文所指城市外来人口，是指离开户籍所在地而流入城市，在城市中就业和居住一年以上，但不具备所居住城市常住户口的居民。目前我国城市里的外来人口主要由三个不同的社会群体构成：一是农村进城务工人员 (通常称为“农民工”)，二是城间移民，即从城市到城市的群体（通常称为“外来市民”）， 三是毕业于大中专院校的青年群体，他们不愿意到小城市、甚至乡镇工作，即使找不到合适的工作，他们还是要留在中心城市。
　　 社会保险是指国家通过立法手段，在劳动者因年老、患病、工伤、失业、生育及死亡等原因，暂时或永久失去生活来源的时候，依法给予一定的物质帮助，保证公民和劳动者的基本生活需要的一种社会保障制度。[1]城市外来人口的社会保险制度建设是构建这类群体社会保障制度的核心内容。它既体现了社会保险的一些共性，同时又因为它的对象是一个特殊群体，因此也有其特殊性。城市外来人口社会保险应当包括城市外来人口养老、医疗、工伤、失业以及生育等Kl70y0MTc7uFzTliOB8+yg==方面的保险。不过目前问题最突出、最亟需解决的还是前三类保险。城市外来人口养老保险是国家为解决城市外来人口在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力后的基本生活而依法建立的一种社会保险制度；城市外来人口医疗保险是当城市外来人口生病或受到伤害后，由国家或社会提供医疗服务或经济补偿的一种社会保险制度；城市外来人口工伤保险是指国家为在工作中遭受意外伤害或患职业病导致暂时或永久丧失劳动能力以及死亡的城市外来人口及其遗属提供物质帮助的一种社会保险制度。
　　 在工业化过程中，劳动力从农村流向城市，从落后地区流向发达地区，是经济社会发展的必然现象和客观规律。在我国经济迅速发展这一背景下，城市外来人口显然离不开政府所给予的社会保障。因此，我们必须消除壁垒，维护外来人口的合法权益，发挥他们的积极性和创造性。我国要统筹城市外来人口社会保险制度，应遵循如下基本的、共通的原则。
　　 一是政府责任原则。政府作为社会保险的建构主体，应该为城市外来人口提供基本的、必须的社会保险，使社会各阶层在激烈的市场竞争中始终保持稳定。建立健全城市外来人口的社会保险制度是政府的重要职责，也是政府应该履行的法律义务。
　　 二是保障生存原则。社会救助是保障城市外来人口在面临失业、重大疾病、特殊灾难后维系生存的最后防线，政府应为他们提供保障生存的基本物质生活条件，使他们的生存得到安全保障。生存权和发展权是我国人权的首要原则。
　　 三是公正平等原则。随着社会的发展，应逐步消除户籍歧视，促进社会融合，不断提高保障水平，使外来劳动者能够共享城市繁荣和社会进步的成果，当然也要注意到这是一个渐进的过程。同时，不仅从物质上帮助面临困难的城市外来人口，还注重从多方面维护他们的社会自尊，鼓励他们自强自立。
　　 四是促进就业原则。在保障城市外来失业人口在失业期间的基本生活前提下，重点在于帮助他们重返劳动力市场，促进失业者在就业中自我保障能力的提高。促进就业是城市外来人口社会保障最核心的问题。
　　 五是社会帮助原则。应始终把社会帮助作为政府构建社会保险体系的重要辅助力量，本着能让社会做的事情，尽量由社会来做的方针，积极发挥社会各界力量尤其是城市社工和志愿者的力量，共同做好城市外来人口的社会保险工作。
　　遵循上述原则，审视城市外来人口的社会保险制度，当前所存在的问题及解决措施主要有以下几方面：
　　一、城市外来人口养老保险制度中存在的问题及对策
　　 人力资源和社会保障部于2009年12月29日公布的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》实施细则，明文规定从2010年1月1日起，包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的人员，跳槽到外省工作时，不但可以转移个人账户储存额，还能将单位缴费总和的12%转走，缴费年限互认。这个暂行办法的出台，并不意味着解决了一切城市外来人口基本养老保险关系转移接续的问题。事实上，执行环节是社保转移接续办法能否真正实施的关键。在养老保险待遇的发放过程中，会涉及到地方财政问题，不排除在地方财政利益的驱使下，致使该暂行办法不能得到有效的实施，还需要政府部门在兼顾各级地方政府利益的同时，进一步出台实施细则，以促进暂行办法的有效执行。
　　 尽管养老保险“划疆而治”已成为历史，但是由于各省市之间关于养老保险的细则规定不尽相同，在对接过程中会出现一系列问题。单就养老保险一项而言，汕头目前的企业负担缴费比例为15%（灵活就业人员为20%）。而根据广东省政府日前公布出台的广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020）广东养老保险单位缴费比例，要用3年左右时间实现统一，并逐渐实现省内统筹基金比例与全国趋于一致，有利于确保转出地当期的基本养老金支付，平衡不同地区的财政利益。
　　 《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》并没有明确农民工在城镇参加企业职工基本养老保险与在农村参加新型农村社会养老保险的衔接问题，这就需要和新型农村社会养老保险制度加以衔接，这是城市外来人口特别是农民工养老保险亟待解决的重头戏，政府应在此暂行办法的基础上加强政策研究。
　　二、城市外来人口医疗保险体系中存在的问题及对策
　　由于受地域、城乡差别等原因的影响，设立了公费医疗保险、城镇职工基本医疗保险、农村合作医疗保险、商业医疗保险等类型，而每一种医疗保险又受地域限制，各地政府制定政策不一致，有的相互冲突；而且各省的政策标准与模式也不同，为城市外来人口的医疗保险关系转移带来了相当大的复杂性。再者，如城市外来人口跨地区流动，他们只能转移医疗保险关系和个人余额，统筹基金并不随同转移，这严重影响了城市外来人口参保的利益，而且它也触及到迁出地与迁入地政府间的利益，因而城市外来人口很难享受到他们应有的医疗保险。根据中国人民大学李强教授2000年对北京农民工的调查结果，大约有36.4%的城市外来人口生过病，其中只有40.7%的人是自费看病，用人单位为他们支付的费用不足实际医疗费的1/12。在2003年“非典”期间，发生大批的城市外来人口返乡现象，有的人虽然已经查出有“非典”症状，但还是坚持返乡，这就是一个缺乏医疗保障导致的极端现象。目前，新医保政策虽然使城市外来人口看病问题得到了一些解决，但现行的报销范围仅限于住院病人。
　　 逐步将城市外来人口卫生服务的提供与管理纳入到城市卫生服务的管理体系中。看病贵，看病难的问题在城市外来人群中表现极为突出。他们因收入不高、工作不稳定、在城市中缺乏医疗保障，而且城市大医院看病的费用很高，所以他们生病后要么不愿就诊，要么选择到价格低廉的私人诊所，或者选择简单的自我医疗措施，这使得他们本为追求健康而选择的医疗服务，其质量和安全性却很难得到保证。尤其是，城市外来人员因私人接生导致孕妇、产妇和新生儿死亡的发生率明显比其他人群高。这些弱势人群的医疗保障问题如果不能解决的话，和谐社会的构建将会受到阻碍，虽然国家已制定了公费医疗保险、城镇职工基本医疗保险、农村合作医疗险、商业医疗保险等类型的医疗保险政策，但由于每一种医疗保险又受地域限制，这给外来人员带来不便，因此必须建立和积极推进城市外来人口的基本医疗保险，并根据各地该人群的特殊性设计保险方案，逐渐将无组织依托的城市外来人口纳入基本医疗保险体系。建立城市外来人口的医疗保险体系，可以参照《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》实施细则的具体办法，实行全国通用医疗保险卡，这就要求国家必须统一全国各地区间的参保标准和医疗结算有关的信息标准，实现全国联网，使信息可互认与流动，在城市外来人口跨地区流动时，个人医疗保险卡可以全国通用，从而实现参保人员就地就医、持卡结算。
　　
　　三、城市外来人口工伤医疗保险制度中存在的问题及对策
　　 目前，我国城市外来人口多集中在煤炭、冶金、化工、机械、纺织等条件艰苦、污染较重的行业和城市基本建设、卫生保洁、餐饮、服务、娱乐、家政、保安等收入较低的岗位上。从发生的大量城市外来人口工伤事故和城市外来人口职业病事件，以及见诸和未见诸新闻媒体的由工伤和职业病引起的城市外来人口与企业的劳资纠纷，都显示了我国城市外来人口的工伤事故和职业病发生率颇高。一些企业认为城市外来人口缺乏基本的安全常识和劳保知识，大批招收这些想挣钱的城市外来人口从事本单位劳动强度最大、最不安全、职业病易发的工作；一些企业根据一些慢性职业病长期潜伏、发作滞后的特点，采取签订短期合同的办法，将劳动合同时间控制在职业病发作之前很多年，避免企业应给付的工伤保险金和其他劳动保险待遇；一些企业发生工伤事故以后利用城市外来人口的弱势地位，与受伤的城市外来人口私下解决，只支付给他们少量的补偿金；甚至个别私营企业主违背法规与城市外来人口签订“生死合同”。有研究表明，在今后若干年我国职业病发病总数将继续上升。职业病例数居前三位的行业依次为煤炭、有色金属和建材行业，分别占总病例数的40%、12%和6%。近2亿农业劳动力中，相当部分从事有毒有害作业。慢性职业病特别是尘肺病和有些化学中毒的潜伏期较长，难以治疗，病死率高。目前，农民工的工伤保险在整个农民工社会保险工作中是发展相对较快的一种，截至2009年底，全国农民工工伤保险人数为5580万人，比上年底增加638万人。但参保者只相当于2亿多农民工总数的1/7，也仅相当于有相对稳定劳动关系的6000多万农民工的1/2。
　　 虽然《工伤保险条例》和《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》规定了农民工参加工伤保险、依法享受工伤保险待遇，但是，由于城市外来人口处于相对弱势地位，许多用人单位并没有及时为他们办理参加工伤保险的手续，一旦发生工伤事故或者染上职业病，城市外来人口很难得到相应的社会保障。因此，政府必须加强执法力度，强制用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险手续，并按时足额为农民工缴纳工伤保险费，而在农民工发生工伤后，要及时做好工伤认定、劳动能力鉴定和工伤待遇支付工作对于未参加工伤保险的城市外来人员发生工伤后，用人单位也必须按照工伤保险规定的标准为其支付费用。对于城市外来人员比较集中、工伤风险程度比较高的建筑、煤炭等行业除参加工伤保险外，政府也要强制它们为从事特定高风险作业的城市外来人员办理意外伤害保险。同时政府要适当地对农民工给予法律援助，让他们懂得保护自己。政府也要尽快建立针对城市外来人员的工伤赔偿机制，这样用工单位将会重视城市外来人员工作过程中的安全问题，从而减少城市外来人员伤害事故的发生。政府的劳动监管部门必须对农民工集中的单位、危险的行业进行监督，检查这些单位是否对城市外来人员进行安全教育并采取一定的安全防护措施。
　　〔参考文献〕
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