公共租赁房发展模式分析

　　［摘要］在政府的大力推动下，公共租赁房建设已在我国许多城市起步。目前针对公共租赁房的研究主要集中于具体的操作层面上，例如租金设定、房源筹集、投融资方式等。然而要切实落实政策目标，明确公共租赁房的发展模式以对其实践进行有效指导是非常重要的。可以在对以英美为代表的盎格鲁—撒克逊模式和以德国为代表的日耳曼模式进行分析的基础之上提出我国可以借鉴的公共租赁房发展模式。
　　［关键词］公共租赁房；盎格鲁—撒克逊模式；日耳曼模式
　　［中图分类号］F293.3 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００５４ — ０2
　　
　　一、问题的提出
　　1998年市场化导向的住房改革后，政府致力于建立符合社会主义市场经济的住房制度，并使房地产业成为推动国民经济发展的新的增长点。①在政府不断强化的商品化与社会化的住房政策下，大部分的城镇居民被推向销售房领域，而房屋租赁市场则面临着规模缩小、运行不规范的困境。相当一部分无力进入销售房市场但又被资格审查严格的廉租房与可及性低的经适房排斥在外的社会成员同样无法在私房租赁市场上获得比较稳定的居住权保障。这部分群体被形象地称为“夹心层”，主要包括以下人群：阶段性住房支付能力不足的新就业职工、外来务工人员以及另外一部分中低收入者。针对“夹心层”亟待满足的住房需求，2009年住房和城乡建设部提出的解决方法是加快公共租赁房的建设。
　　公共租赁房是指由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承担者能够承受起的价格向目标群体提供的、过渡性的保障性租赁房，在其收入提高、住房支付能力改善后，这部分群体就要离开公共租赁房而转入销售房领域。《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》中明确指出：“重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体。”公共租赁房政策的提出表明了国家住房保障体系向“中低收入群体”转变，具有相当重要的意义。
　　目前针对公共租赁房的研究主要集中于如何解决各个具体层面中出现的问题，如房源筹集、租金设定、投融资方式等。但在进行政策实践的同时，明确我国公共租赁房发展模式使其对实践进行有效的指导是更为重要的。因此，本文要探索的一个问题是，公共租赁房应该采用何种模式才能克服其在实践中面临的一系列问题，最终实现其作为保障性住房的主体应达成的政策目标——为目标群体提供租房保障，进而完善住房供应体系，培育规范租房市场，引导居民合理消费住房。
　　二、公共租赁房的两种发展模式
　　发达国家基本形成了符合自身国情的公共租赁房模式。对其成熟的经验进行借鉴有助于使我国的公共租赁房发展更加顺利以达到好的保障效果并实现其政策目标。
　　由于公共租赁房属于整个租赁体制的重要组成部分，因此对租赁体制进行研究是非常重要的。瑞典学者吉姆·凯梅尼提出了进行租赁体制研究的“差异论”(divergent)视角，认为目前欧美主要存在两种租赁体制：盎格鲁—撒克逊“二元化”体制和日耳曼“单一化市场”体制，这两种体制有着各自的政策策略，分别为“命令性”(command)和“市场性”(market)。②
　　下面从凯梅尼的这一创新性视角出发对不同体制下的公共租赁房发展模式进行介绍。
　　（一）以英美为代表的盎格鲁—撒克逊公共租赁房模式
　　以哈耶克、弗里德曼等为代表的新自由主义思想，在70年代成为西方许多国家占主导地位的政治和知识力量，尤其是1973年的经济危机使传统的福利国家重新审视公共福利迅速扩张的社会经济后果。③新自由主义主张市场经济的自由竞争，认为国家对经济和社会生活的干预越少，市场效率就越高。这一思想对公共租赁房的模式、整个租赁市场的构建和住房供应体系的结构皆产生了重要的影响。
　　具体而言，盎格鲁—撒克逊国家通过税收、补贴等政策优惠措施将大部分社会成员推向市场购买私有住房以解决自身的居住问题，暂无购房能力的群体则租用营利型租赁房。但营利型租赁房存在着租金高昂、居住权缺乏保障的问题，因此社会上总有弱势群体无法通过自身的力量来满足居住需求，需要政府提供公共租赁房以保障其居住权。政府供应的公租房只面向最需要住房的弱势群体和贫困家庭。但公共租赁房存在着一个不可避免的成熟化过程。所谓成熟化过程即存量住房的平均未清偿债务和新建成、获得或翻修住宅的平均债务之间越来越大的差距。①公共租赁房的成熟度水平越高，即意味着其中无债务和低债务住房越多，因而所需缴纳的租金不断减少，对社会成员的吸引力增大。为了减少或避免低租金和保有权保障程度较高的公共租赁房形成对营利型租赁住房和私有住房的竞争，政府不得不对其进行严格控制从而将人们的租房需求导向营利型租赁住房和私有住房。刻意为之的政策形成的是公共租赁房的残余化倾向——资格审查更加严格，只有最贫困的家庭才能获得租住权，公共租赁房不断向“贫民窟”的方向发展，负面烙印加深使其吸引力减少，公共租赁房最终成为营利型市场的安全网。
　　在凯梅尼看来，盎格鲁—撒克逊国家的基本观点是鼓励市场竞争以提高效率、保护自由，但在对待租赁市场上出现的不同类型租赁房时却似乎放弃了这一立场。
　　（二）以德国为代表的日耳曼公共租赁房模式
　　以德国为代表的日耳曼公共租赁房模式是与盎格鲁—撒克逊模式截然不同的发展取向。凯梅尼认为德国以公共租赁房为重要组成部分的单一式租赁体制是与日耳曼式社会市场经济的理论导向和社团主义体制提供的制度性框架紧密相连的。
　　一方面是社会市场经济理论的导向作用。在社会市场经济理论看来，政府不是在全力促进市场竞争之余来构建一个照顾弱势者的福利安全网，而是致力于通过持续的市场管理使市场能够以一种为弱势群体提供适度福利、经济发展与社会进步相结合的方式来运行。
　　另一方面是社团主义体制的影响。权力结构是一个理解政策策略的产生、发展和变化的关键因素。②社团主义体制提供了一种范围广泛的、不同团体利益在政策制订过程中得以代表的制度性框架。③在这样的一种体制下，各种类型的租赁房——公共租赁房、非营利性成本型租赁房、营利型租赁房以及其他一些私人租赁房——的供应者都可以表达自身的利益诉求，并通过非冲突的合作、协商、妥协的方式对整个租赁市场进行调和已达到一个平衡状态。
　　与盎格鲁—撒克逊国家削弱公共租赁房的竞争优势不同的是，日耳曼模式鼓励公共租赁房通过自身的成熟化优势与营利型租赁房和私有住房竞争。在这种模式下，公共租赁房发挥的不是兜底的安全网的作用，而是以市场竞争的方式在实现经济效率的同时为弱势群体与贫困家庭提供营利型租房与私有住房外的选择，而且这种选择并不是面向尽量少的社会成员供应的。事实上，德国政府不仅对公共租赁房和非营利性社会租赁房提供税收、补贴等各种优惠政策，对于私人营利性租赁房，政府也会提供相当程度的补贴，这种受补贴的营利型租赁房必须满足政府规定的改善居住环境、保持一定的租金水平、提高保有权保障程度的要求。一个不断被整合的租赁市场为更多的社会成员提供了购买私房外的选择，各种收入阶层的人都可以进入租赁市场。在高度整合的一体化租赁市场中，可以通过收取需求敏感型租金对各类租赁房进行交叉性补贴。具体而言，即向成本低、需求高的房屋收取较高的租金，而向成本高、需求低的房屋收取低租金，高低租金进行交叉补贴，从而提高租金对承租人需求的敏感型，租房需求在不同租赁房之间均衡分布。也正是由于许多中高收入者选择进入租房市场，他们相对较高的支付能力可以对租赁房体系中弱势群体的低支付进行弥补，对于整个租赁系统的可持续运行具有重要作用。
　　
　　三、适合我国的公共租赁房发展模式
　　对上述两种公共租赁房发展模式进行分析后，我认为德国日耳曼模式是更为适合我国国情的选择。
　　第一，盎格鲁—撒克逊模式下的公共租赁房存在残余化供应的倾向，即只向最贫困家庭提供。我国的廉租房发挥的正是这样的一个作用。不过，这里对我国的公共租赁房残余化供应的界定并不是指面向最贫困家庭提供，而是指这一租房资源只有特定的群体才能获得。一方面，虽然公共租赁房设计的目标群体是“夹心层”，但是过多限制条件例如户籍条件的设置使得许多本应受益的社会成员无法被覆盖；另一方面，如果公共租赁房只严格向“夹心层”提供，那么形成的是又一个被分化的独立住房群体，另外还有其他缺乏居住权保障的群体，如长期在城市生活的农民工仍然无法从这一政策中受益。因此可以说是另一种意义上的“残余化”。
　　第二，该模式下包括公共租赁房在内的成本型租赁房受到政府的严格控制，以防止其对营利型租赁住房形成竞争性压力，形成了二元化的租赁体制，政府仍然大力支持人们选择营利型租赁房和私有住房。而事实上，我国目前的私人营利型租赁市场是很不规范的，如果不以公共租赁房的发展为契机促进租赁房市场规范化运行，那么多数社会成员仍然不会选择长期租房，而是继续选择购买拥有自身产权的商品房。因此该模式不利于各类租赁房的竞争与整合，从而也不利于另一政策目标，即完善住房供应体系，培育住房租赁市场的达成。而在日耳曼模式下，除了完全由政府供应的公共租赁房，政府还大力支持各种非营利性社会租赁房的发展，甚至对营利型租赁房进行补贴，各种类型的租赁住房进行竞争、调和，形成的是一个整合的租赁体系。在这样一个整合的租赁市场中，支付能力较高者支付的高租金因此可以对低租金缴纳者形成交叉补贴，有利于减轻公共租赁房供给的成本压力，并使需求在各类租房中均衡分配，进而促进各类租赁房的可持续发展。
　　因此，为了能真正实现《加快发展公共租赁住房的指导意见》中所提到的通过大力发展公共租赁住房以完善住房供应体系、培育住房租赁市场、满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求、引导城镇居民合理消费、调整房地产市场供应结构的目标，日耳曼模式是值得借鉴的。具体而言，首先是政府加大对公共租赁房的投入；其次应运用土地、财税、金融等支持性措施鼓励各类企业和其他机构提供以保本微利为目标的公共租赁房；再次，目前公共租赁房的运作主要是通过政府的指导意见与通知加以推进，其长远发展缺乏法律法规的保驾护航，公共租赁房的政策效力应该由具有强制性的法律来保证，因此需要逐步完善相关法律法规，使公共租赁房真正能实现其保障性目标，而不是仅仅停留在政府的绩效考核目标上；最后，应对公共租赁房各个具体操作层面进行明确与落实。
　　〔参考文献〕
　　〔１〕熊跃根.论国家、市场与福利之间的关系：西方社会政策理念发展及其反思〔J〕.社会