中西政府职能转变的对比分析

　　［摘要］西方政府随着社会统治组织方式的变化大致经历了四次职能转变，政府职能不断适应社会环境的变化并推动社会整体的发展；而我国自建国以来，政府职能变迁大都围绕机构改革展开。我国共进行了七次政府机构改革，结果是不断陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，政府职能始终没有出现质的转变，究其原因，长期的路径依赖使得政府职能难以走出既定的轨迹。
　　［关键词］政府职能转变；路径依赖
　　［中图分类号］D035 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００４２ — ０2
　　
　　对于政府及其职能的界定，《布莱克维尔政治学百科全书》中的阐释如下：“政府是国家的权威性表现形式，其正式功能包括制定法律，执行和贯彻法律，以及解释和应用法律。这些功能在广义上相当于立法、行政和司法功能。这些功能同特定机构的权限的吻合程度，在某种程度上取决于社会统治的组织方式。”［1］可以看出，政府职能是随着社会统治的组织方式变化而不断转变的，也是与所在国政治体制相适应的。
　　一、国外政府职能转变简述
　　纵观西方政府职能的起源与变迁，大致可分为四个阶段：
　　第一，政府及其职能的起源
　　古希腊时期，城邦兴起，随着社会的发展，政府也同步形成。这个时期城邦势力交错，并且可用于管理的资源不多，任何人只要认为自己能够担任城邦管理事务，都可以尝试接管城邦，并谋得利益，否则就遵守强者制定的规则。［2］此时正处于自然经济占据统治地位的时期，政府的政治统治职能更为突出，社会管理职能弱化，与后期政府相比，这一时期政府的形态及其职能都处于起步阶段。
　　第二，政府只是“守夜人”
　　随着生产力的发展，自给自足的自然经济逐渐被以市场交换为目的商品经济所取代，同时，伴随着西方社会的工业化进程不断加快，自由资本主义也迅速发展起来。洛克在《政府论》中将政府职能界定为“只是为了人民的和平、安全和公众福利” 。［3］资本主义发展初期，亚当·斯密也提出了“市场是一只看不见的手”，市场自身能够对市场经济秩序以及个人利益和社会公共利益做出有效调节，无需政府对市场经济秩序做出干预，政府只需要为经济活动提供有利的社会环境。因此政府的基本职能只有三项：维护本国社会的安全；保护人民，主持正义；建立并维护私人不愿或无力承担的基本公共设施和公共工程。同时，亚当·斯密“管的最少的政府就是好政府”的观点逐渐成为自由资本主义时期的社会信条，并由此产生了以政府不干预经济活动为中心思想的“守夜人”之角色。
　　第三，市场失败，政府管理职能强化
　　二十世纪三十年代，资本主义世界进入大萧条时期，人们对放任自由的政府管理模式产生了质疑，英国学者阿瑟·塞西尔·庇古在《福利经济学》中认为在社会福利方面存在“市场失败”，政府应当采取相应的措施进行干预。在市场失败理论的基础之上，人们纷纷提出政府应当转变职能，对经济活动进行必要的干预和管理。在凯恩斯主义学派、新制度学派等的影响下，政府干预理论逐渐被肯定，此时的政府强化了经济和社会管理职能，由此前的不干预经济活动转变为承认政府经济管理职能的必要性并对经济活动加以干预，政府管理职能不断强化。
　　第四，政府有限干预
　　从二十世纪三十年代到七十年代，政府干预模式一直占据主导地位，但七十年代之后，西方国家出现经济低速增长与通货膨胀并存的现象，各国政府纷纷开始对政府全面干预模式进行反思和改革，催生了新自由主义学派的产生，他们要求限制甚至取消政府干预职能，让市场机制充分发挥作用，但实践后发现，新自由主义理论依然存在各种问题，如政府监管职能缺失导致经济结构失衡、经济投机盛行等，促使着学者不断探索政府职能理论，其间出现新凯恩斯主义以及新自由主义与新凯恩斯主义的理论融合，最终发展至合理政府干预理论。这种改革方向强调发挥政府与市场、政府与公民的协作关系，以互动的形式实现政府的经济和社会职能，其中最具代表性的就是兴起于上个世纪八十年代的新公共管理运动，实践中的新公共管理运动可以粗略归于两种模式：一种是以新西兰和英国为代表的威斯敏斯特改革，即议会改革，这种模式的核心目标在于精简政府的规模，给政府活动施加一个市场化的原则；另一种是以美国为代表的重塑政府模式，这种模式在短时间内触动了更多的政府部门，极大地改变了官僚行为。［4］与传统的行政管理模式相比，这无疑是一种先进的事物，为政府职能的定位指明了新的方向。
　　二、中国政府职能转变简述
　　纵观我国政府职能变迁的历史轨迹，大都围绕政府的机构改革展开。自建国以来，我国共进行了七次政府机构改革，前六次改革都侧重于对政府自身的机构调整，使政府不断陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，而对政府运转过程中的体制和职能问题几乎没有涉及，因此 1998 年开始的以转变政府职能为核心的政府机构改革被学者们称为“第七次革命”。第七次政府机构改革的目标是以政府机构重构的方式，建设高效协调、与市场经济制度相适应的政府模式。但现实中，政府管理经济和社会的方式从过去直接管企业改为以行政审批为主，政府职能没有发生本质上的变化，职能转变步履艰难。
　　2008年3月正式启动的大部门制改革在三年后的今天来看，并未彻底实现预设的“大部门”目标。大部门制改革正是通过政府部门的结构变革，通过对部委的合并或分拆，建立较少数量的大部门以促进职能整合，强化政府的宏观调控，突出公共服务能力，打造“小政府、大服务”的服务型政府。然而三年来，大部门制改革试点进展缓慢，这正是政府改革和政府职能转变滞后的反映。
　　三、路径依赖导致我国政府职能转变不力
　　通过以上对比可以看出，我国并未像西方政府的职能转变那样，随着社会统治组织方式的变化而转变，更未实现通过转变政府职能来适应社会环境的变化并最终推动社会整体的发展，究其原因，可以用“路径依赖”理论来解释我国政府职能为何数次转变不力。
　　“路径依赖”首先由生物学家提出，用来描述生物进化路径，经济学家Arthur和Paul David （1985）提出了关于技术演进中路径依赖的系统思想，Douglas Nourse（1990）将这方面关于技术演进过程中自我强化现象的论证推广到制度变迁方面，建立了制度变迁的路径依赖理论，他认为：路径依赖是理解长期制度变迁的关键，制度变迁和技术变迁一样存在着自增强或正反馈机制，这种机制使制度变迁一旦走上某条路径，它就会在以后的发展中得到自我强化，从而形成对此种制度变迁轨迹的依赖。也可以通俗解释为：一旦人们做了某种选择，就好比走上了一条不归之路，惯性的力量会使这一选择不断自我强化，并使人不能轻易走出去。
　　制约我国政府职能转变的因素主要体现在思想观念的束缚、体制的制约以及组织行为的影响。
　　首先，思想观念方面，长期君主制度和计划经济产生的官僚主义思想，使我国公民缺乏政治参与意识和自主权。
　　路径依赖理论认为，思想观念在制度变迁过程中起到关键的制约作用，在某种历史背景下产生的思想观念会长期存在并深刻地影响人们的行为方式。我国有着漫长的君主制度的历史，官僚机构庞大，官僚主义盛行，这种“大政府、小社会”的模式持续了几千年，在这种模式的长期影响下，我国公民缺乏政治参与意识和自主权。“随着旧政治体制的崩溃而来的权威断层，对多种社会关系都有破坏效应。而中国人在其重建政治制度时通常也会采用精英统治和等级权威的结构”，[5]由此，政府逐渐成为管制型、全能型政府，一切皆由政府说了算，当社会统治组织方式发生变化进而需要政府职能随之转变的时候，失去了外界的参与和体制外的压力，政府不仅是职能转变这场“游戏”的参与者，也是“游戏”规则的制定者，这就很容易导致政府职能转变半途而废。
　　
　　其次，体制上，不完善的市场经济体制和相对滞后的政治制度，使得我国政府职能难以得到实质性转变。
　　路径依赖理论认为，最初的制度安排在报酬递增和自我强化之下会影响制度的变迁，使制度沿着既定的方向一直发展下去。同时，一项制度会因为一些获利机会而产生其他相应的制度，逐渐发展成为一个制度网络，这种制度网络使得制度变迁的成本非常高，从而陷入“锁定”状态。当前，我国的经济制度和政治制度都对政府职能的转变产生了影响。我国的市场经济体制还不完善，许多领域都保留着计划经济体制的痕迹，政府在经济领域还存在着过多的干预，而在社会管理和公共服务领域却远未能及。同时，政府职能的转变必然引起权力的重组，如果没有配套的的政治体制消除各种“官场潜规则”，政府职能转变很难走出路径依赖的“锁定”状态。
　　最后，组织行为方面，我国政府部门长期以来形成的利益集团极大地阻碍了政府职能转变的进行。
　　路径依赖理论认为，初始的制度选择会提供强化现存制度的刺激和惯性，这种刺激和惯性所带来的机会和激励，会让初试者维护其自身的生存。“制度也同时按照维持P12VLh34wKXaxfXhD/Icng==现状的方式根据参与人赋有维持现状的资源和技能赋值。从现存制度获较多的参与人赋有维持现状的资源和能力。” [6]
　　我国政府中长期存在着“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的现象，政府职能转变引起的权力重组，会遭到既得利益集团的阻挠和干涉。同时，让这些政府部门去推动政府的职能转变，放弃已有的势力范围和既得的利益，无异于让他们把刀架在自己的脖子上革自己的命。这也是我国历次机构改革都不断陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈的一个重要原因。
　　〔参考文献〕
　　〔１〕〔英〕戴维·米勒，韦农·波格丹诺．布莱克维尔政治学百科全书〔M〕．中国问题研究，南亚发展研究中心，中国农村发展信托投资公司，译．北京：中国政法大学出版社，1992：295.
　　〔２〕〔美〕约翰·麦克里兰．西方政治思想史〔M〕．彭淮栋，译．海口：海南出版社，2003：21－27.
　　〔３〕〔英〕洛克．政府论(篇)〔M〕．叶启芳，瞿菊农，译．北京：商务印书馆，1964：77－80.
　　〔４〕杜晓溪，赵鲲鹏.国内外政府职能转变研究述评及当代走向〔J〕．辽宁行政学