论公民社会对公共政策的积极影响

　　［摘要］在我国，公民社会已经孕育成长，展现出日趋强烈的公共政策影响力，当代社会运作是国家、市场和公民社会三者相互作用的过程。公民社会有契约性、法治性、多元性、参与性和公益性的五个特点，公民社会有利于公共政策科学化、民主化、法治化和社会公益最大化。
　　［关键词］公民社会 公共政策 影响
　　［中图分类号］D630 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００３７ — ０3
　　
　　在我国，公民社会已经孕育成长，展现出日趋强烈的公共政策影响力。在新的形势下，越来越多的学者把国家、市场和公民社会看作当代社会治理的三个方面。实际上，国家代表权力，市场代表财富，公民社会代表公益，当代社会的运作，就是国家、市场和公民社会相互作用的过程。国家掌握着公共政策的决策权力，市场的运作产生的利益集团也间接影响公共政策的决策，在公民社会还没孕育发展的时期，公共政策没有融入公民社会的公益诉求，公共政策倾向于巩固国家权力和维护利益集团的既得利益，然而，公民社会代表着公益，其致力于权力和财富在社会的合理分配，缺乏公民社会参与的公共政策显然有失公平。
　　一、公民社会的内涵
　　公民社会的概念来自西方，最早可追溯到古希腊罗马时期。 [1]52历史上，人们对公民社会内涵的理解有三种不同的取向，分别是公民社会等同于国家的一元取向、公民社会与国家相分离的二分取向和公民社会、国家和市场三分的取向。
　　从古希腊到中世纪，公民社会等同于国家。亚里士多德在《政治学》一书中最早提出“Politike Koinonia”的概念，它的意思是政治共同体或城邦国家。[2]46 当时亚里士多德就没有区分国家与社会，认为两者的复合体就是一个“城邦”。霍布斯认为：“公民社会之外，人的状态无非就是所有人相互为敌的战争”。 [3]11 霍布斯所说“所有人相互为敌的战争”的状态，其实指的就是“自然社会”，而国家当时就是与自然社会相对的实体社会，可见，当时的公民社会就是国家。洛克也指出：“凡结合成为一个团体的许多人，具有共同制订的法律，以及可以向其申诉的、有权判决他们之间的纠纷和处罚罪犯的司法机关，他们彼此都处在公民社会中。” [4]53 洛克认为国家的组织方式是包括在公民社会之中的，也即是公民社会包括国家，国家与公民社会没有明显的区别。
　　公民社会与国家相分离的二分取向。黑格尔第一个将公民社会与国家作出学理区分，他认为伦理精神发展有三个阶段，即国家、公民社会和市场。黑格尔认为公民社会是“各个成员作为独立的单个人的联合”，“社会处在家庭和国家之间的差别的阶级”。[5]174 马克思在吸收了黑格尔关于公民社会的思想后进一步完善了公民社会的概念，认为公民社会是一种“私人利益的体系”——包括经济结构、社会关系结构和意识形态结构的总和，是一种非政治性的社会。 [6]47 因黑格尔和马克思的影响，之后的学者对公民社会的研究都偏向将国家与公民社会二分。
　　公民社会、国家和市场的三分取向。到了近现代，公民社会日益呈现出先摆脱权力和经济利益，再进一步争取社会整体利益的特征，公民社会的概念趋于进一步细分，即公民社会是脱离市场领域的非官方公共领域。葛兰西是把公民社会的研究进一步细化较早而且较有影响力的学者，他把公民社会定义为制定和传播意识形态特别是统治阶级意识形态的各种私人的或民间的机构之总和，包括教会、学校、新闻舆论机关、文化学术团体、工会和政党等， [6]47 这一定义间接地把官方领域和市场经济领域排除在公民社会之外。而哈贝马斯将“生活世界”的概念引入公民社会的内涵，主张公民社会应该重建“非政治化的公共领域” [6]47。我国对公民社会研究比较有代表性的学者俞可平也认为公民社会是“国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。” [7]110可见，三位中外学者都主张把公民社会界定在政府、市场之外的公共领域，虽然葛兰西将公民社会的定义涉及的公共领域偏重为统治阶级意识形态的传播，但其传播载体都是私人或民间组织，私人和民间组织都是脱离国家控制的非官方组织，因此，葛兰西定义的公民社会与哈贝马斯所定义的“非政治化的公共领域”和俞可平定义的“官方政治领域之外的民间公共领域”是类似的。三分取向的公民社会内涵更符合现代公民社会表现出的特征。
　　二、公民社会的特征
　　（一） 契约性
　　公民社会的主体主要包括公民个人、非营利组织、行业协会、各类社团、基金会和环保组织等等的民间机构。这些主体的权利和义务都是对等的，为了保证这种地位对等的关系，公民社会各主体之间的关系是以契约的形式确立的。契约关系尊重各主体的独立和自治，保证公民社会各主体之间不是限制与被限制、命令与服从、上级与下级的不对等的依附关系；而契约关系是通过公民社会各独立主体地位对等的谈判而形成的，这样能使公民社会保持开放自由，在合理的限度内达到各自的利益诉求而不是靠强权逐利而造成社会资源分配不公。
　　（二） 法治性
　　公民社会契约性的保障是健全的法治环境。公民社会在西方国家相对完善的法治环境中萌芽、发育和成长可知公民社会的发展和法治环境密切相关。当公民社会的主体的权利受到侵犯，相互之间的契约关系遭到破坏，法治即作出相应的保障，而不是某个权力组织和个人能定夺公民社会的好恶。公民社会虽然是脱离了经济领域，但公民社会的内部仍然存在“经济人”行为、内部寻租和权力相争的情况，如果没有法治的保障，公民社会就会被权力组织和利益集团所操纵，为其争取权力和社会资源，法治原则是公民社会运作的最高原则，脱离法治，公民社会也就不复存在。
　　（三） 多元性
　　公民社会是一个多元的社会。公民社会不再从上到下高度集权统一，不再坚守一元价值，而是分权自治，崇尚价值多元。公民社会的主体有明确的产权界限和独立的利益诉求，有独立的“人格”精神，对公共价值的定义不再唯命令是从，其自身有一套对公共价值的评判标准，有各自关心的公共领域。公民社会的利益诉求关注到社会的方方面面，大到国家政权的建构，小到街道垃圾的分类收集。公民社会多元性的取向对国家一元政治起到了限制和监督的作用，使国家更关注社会各方面的利益诉求，更关注社会弱势群体和小数群体。
　　（四） 参与性
　　公民社会参与性是社会发展的动力之一，公民社会各主体通过参与各种公共事务，推动社会更好地发展。公民社会之所以要独立于国家和市场，是因为公民社会必须要跳出权力的指挥棒和利益集团的资源控制才能更好地维护社会公益。作为限制国家机构权力垄断而造成滥权、资源垄断而造成资源浪费和分配不公的第三种力量，公民社会积极参与各种公共政策的制定和执行，在慕求达到限制国家权力和使社会资源公平分配的同时实现公共利益最大化的目的。
　　（五） 公益性
　　公民社会各主体虽然有不同的价值标准和利益诉求，但其都有一个共同之处就是维护社会公共利益。无论是宣扬环境保护以追求自然环境平衡为己任的绿色环保组织还是关爱残疾儿童以宣扬慈爱为目的的青年志愿者协会，他们对社会产生作用的行为方式虽然千差万别，但其背后的实质都是指向公益，他们的行为都增加了社会公共利益，或者说维护了人与自然的和谐关系，让世界变得更美好，让社会变得更幸福。公民社会的公益性是其区别于国家和市场的最明显特征。
　　
　　三、公民社会对公共政策的积极影响
　　（一）公民社会有利于公共政策民主化
　　所谓公共政策民主化，是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织能够充分参与公共决策的过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，并在决策系统及其运行中，形成民主的体制、程序和气氛。 [8]566民主意味着任何公共决策必须经过所有受到影响的公民或其代表者的参与而达成。而公民社会即为利益相关者表达利益诉求提供了多种方式和途径，为寻求自身利益的社会个体或组织提供了一个组织化和制度化的环境，这都有利于广大人民群众的根本利益在公共政策中得到反映，使公民的个人权利得以实现。
　　许多公共政策只有依靠公民社会的配合才能得以贯彻执行，例如环境保护问题和社区建设，没有公民社会的支持，公共政策只能流于文字和形式，不能忽视公民社会对公共政策的作用，要倾听民众的利益诉求，在公共政策的制定和执行中加入民主的程序，公共政策好坏的评价标准在于公民社会而不是在于国家和利益集团，公民社会能使公共政策更贴近最广大人民群众的根本利益。
　　公民社会参与公共政策增强了公共政策的合法性，更为重要的是，它可以更加有力地促进民主，打破公共政策决策“一言堂”、“家长制”和“领导说了算”的官僚作风。公民社会在公共政策执行过程中能发挥监督修正作用，当今社会各类媒体十分发达，人民群众和社会团体能通过各类媒体，以电视直播、视频录播、微博和论坛留言等形式表达对公共政策的意见和建议，通过曝光政策执行者的不法行为对公共政策的执行予以监督和修正。一般来说，公民参与程度越高，就越能体现民主。同时，公民通过对公共政策的参与，更加关心政治，注重他人的利益和立场，这都有助于民主政治的形成和民主的持续健康发展。
　　（二）公民社会有利于公共政策科学化
　　公共政策的科学化要求充分利用现代科学技术知识，并采用科学合理的决策程序来进行决策公共政策的制定。首先，公民社会有大量的行业协会、政策咨询机构和民间智囊团体等等的民间思想库，这些机构和团体都在致力于公共政策的研究，能为公共政策的制定作出智力支持。如美国的民间思想库如美国现代问题研究所、美国企业公共政策研究所、外交政策研究所等等，是公民社会对公共政策决策科学化的典型例子。公民社会民间思想库对公共政策决策科学化的影响主要表现在两个方面，一是公民社会的思想库具有社会性，在获取信息方面有独特的优势和有利条件，克服了政府行政机构收集信息的局限性；二其次是公民社会的思想库能克服行政机构因领导人更迭或领导人注意力转移而造成的政策缺乏连续性和系统性的问题。其次，公民社会能从不同角度，不同价值标准和不同的理论模型对公共政策进行监督和评估，反对“拍脑袋”和“一刀切”，形成一股从下而上的力量与被某些权力组织或利益集团操纵的“精英决策”抗衡，这些无疑对公共政策的科学化起到促进的作用。最后，公共政策科学化不仅仅需要科学的知识和方法，还需要道德和价值的判断，而道德和价值的判断正正需要引入公民社会的参与和讨论。公民社会让公众自由而平等地对影响到自己的公共政策进行公开且充分的讨论，让公众在参与和讨论中学习知识、提高能力、培养美德和增强责任，通过公众的参与和讨论赋予公共政策的合法性和合理性，从而弥补公共政策科学化的不足，没有公民社会大众化的讨论、理解和认同，公共政策是不科学的。
　　（三）公民社会有利于公共政策法治化
　　公民社会的特征之一就是法治性，法治是公民社会运作的最高准则，公民社会的法治性特征与公共政策法治化的要求是一致的，要求公共政策决策主体依法决策，要求决策体制和决策过程符合法治的要求。事实上，公民社会的产生和形成需要一些基本条件，这些条件之中，就包括宪法和法律所保障的财产所有权、自治组织及其民主运作方式。随着公民社会的逐渐兴起和成长壮大，个人权利和多元权利有效地分解了国家权力，遏制了公权力的专断和对公共政策的垄断倾向。公民组织的多元化、自主化发展，不仅形成了对国家权力的分割与制衡，而且由于多元利益的冲突、互动与整合而衍生出了理性规则秩序。这些理性规则秩序需要以一种普遍的契约关系和契约精神来建立，并以法治来保障其良性运行。由此形成了公民社会典型的法治特征：自由主义、多元主义、公开性、参与性以及权利保障和权力制约。法治的公民社会遏制政府、约束经济人行为，公共政策如果得到公民社会的认可，便增加了公共政策合法化的基础，但如果公共政策被公民社会所反对，公民社会必然会质疑政策决策主体、政策体制和政策过程的合法性，只有符合法治的公共政策才能达到公民社会的要求。
　　（四）公民社会有利于公共政策的社会公益最大化
　　公共政策的本质是对社会资源进行分配，这种对社会资源的分配必须以公益最大化为目标，但现实中公共政策往往只代表局部利益。西方政策学家伊斯顿在《政治生活的系统分析》一书中用“内输入”一词内形容政治官僚对公共政策的决定作用，所谓“内输入”就是指社会没有利益多元化的条件下，由政府精英代替人民进行利益的综合与表达，表现为权力精英之间的政治折中，而不是多元决策下的社会互动。而我国公民社会缺失，公共政策制定具有很明显的“内部输入”的特征，公共政策不能反映公民社会多元利益的要求。然而，随着公民社会的发展，一方面，公民社会会产生越来越多政府与公民之间的“中界组织“，例如行业协会、企业家个人和社团组织，这些组织不同于传统利益集团通过对官僚的游说间接对公共政策施加影响力，这些“中介组织”能通过自身的影响力直接提出公共政策的合理化建议，对公共政策制定不断进行“外部输入”，另一方面，公民社会也会通过影响经济和政治而达到对公共政策的“内部输入”，例如环保组织对污染的企业和破坏生态的项目进行抵制，迫使利益集团、政府妥协，在经济政策制定上更顾及环境保护而非经济利益。环境保护是公益，经济利益是私利，公民社会对公共政策的参与使公共政策的社会公益最大化。
　　四、总结
　　马丁·路德·金曾经说：“历史将会记录在这个社会转型期，最大的悲剧不是坏人的嚣张喧闹，而是好人的过度沉默。”在我国，如果把国家和市场比作坏人，那么公民社会就是那个“过度沉默”的“好人”。但事实上，国家和市场不是绝对的坏人，而公民社会也不是一个绝对的“好人”。
　　公民社会具有契约性、法治性和公益性的优良特性，但在公民社会发育不完全和不够成熟的情况下，公民社会的多元性和参与性也隐含着对公共政策的一些消极影响。首先，公民社会的多元性意味着公民社会参与公共决策的主体是多元的，众多的价值取向使公共政策的公共价值难以确定，究竟什么样的政策才代表公益，公民社会众口难调，难以协调出一个各方都得益又能有效实施的公共政策，走入一个越是多不同组织表达对公共政策的要求，公共政策的公益越是难以取得一致的“公民政策协调悖论”当中。其次，公民社会的参与性潜藏着对公共政策新的被操控和对社会产生不稳定因素的风险。一方面，公民社会发育不成熟的条件下，政治家会用部分政治权力引诱公民社会做出虚假的民意来换取更大政治权力，市场利益集团也会讨好部分民众或社会组织的眼前利益来换取长远的垄断利益，在这种情况下，公共政策的公益性就会受到损害。另一方面，公共利益的再分配和争取是一件困难的事情，既得利益集团，包括政治集团和利益集团会对公民社会的政策参与行为百般阻扰，另一个角度说，公民社会极力排除政治力量或既得利益集团的干扰，在公共政策制定时输入自身的利益诉求，但更多的时候只能是对已经实施的公共政策进行抗争，采用游行、示威和甚至暴力的形式进行抗议，这就增加了社会的不稳定因素。最后，上述公民社会的两个消极影响会造成公共政策决策缓慢，既要协调多方利益，又要增加公共政策决策的行政成本和决策时间，一个公共政策从提出到制定和执行，往往要花费大量的人力物力和财力。所以公共政策还需要借助市场协调利益的效率和国家强有力的政策整合能力。
　　因此，让我们回到开头提出的理论假设：当代公民社会的运作就是权力、财富和公益相互作用的过程，也即是国家、市场和公民社会相互作用的过程。也即是说，公民社会和国家、市场共同构成了当代社会的三个要素，这三个要素是当代社会正常运作必不可少的条件，三者是相互独立又相互依赖的关系。国家、市场和公民社会对公共政策的影响各有优缺点，公民社会对公共政策的积极影响，是基于我国当前公民社会发展弱小，公共政策没有融入公众的利益诉求而显失公平的现状，决策者应该要认识到社会已经发展到进入一个不能没有公民社会的时代，应该及早采取措施培育公民社会的成长，一个成熟的公民社会和一个成熟的市场经济体一样，不会对国家和决策者作出挑战，只会帮助决策者更好地对社会进行善治。
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　　〔责任编辑：许长革〕