“民本位”理念下公共服务型政府的构建

　　［摘要］建设公共服务型政府是我国政府行政管理体制改革的目标，公共服务型政府的核心理念就是“民本位”。 为了真正体现“民本位”的政府行政管理理念，政府应该为社会和公众提供充足的社会保障、公共医疗和卫生、公共教育等公共服务，加大政府公共服务供给，提高政府公共服务的水平和质量。
　　［关键词］民本位；公共服务型政府；政府理念
　　［中图分类号］D630 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００３３ — ０2
　　
　　中共中央总书记胡锦涛在中共中央政治局第四次集体学习时强调要扎扎实实推进服务型政府建设。党的十七大作出了加快行政管理体制改革，建设服务型政府的战略决策。目前，创建公共服务型政府已成为我国各级政府进行行政体制改革的指导理念， 2011年5月，湖南省出台了《湖南省政府服务规定》，成为国内首部关于“公共服务型政府建设”的省级政府规章，第一次将政府服务的责任刚性化、政府服务的内容法定化。吉林省政府2005年下发了《加强服务型政府机关建设意见》，进一步贯彻落实国务院关于建设公共服务型政府的精神。2007年以来，云南省先后推出“法治政府”、“责任政府”、“阳光政府”、“效能政府”建设，积极打造和构建公共服务型政府。各级政府的举措推动了政府治理模式的转变和观念的更新，并取得了显著的实效，建立为民服务的公共服务型政府已成为各级政府的当务之急。
　　一、公共服务型政府的基本内涵
　　构建人民满意的公共服务型政府是我国行政体制改革的重要内容和目标，传统的管制型政府是以“官本位”“政府本位”“权力本位”为理念，现代社会要求政府由管制型政府向公共服务型转变。公共服务型政府是指以人为本，在公民为本位，社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以公共服务为宗旨并承担着服务责任的一种新的管理模式。〔1〕在这种政府管理模式下，政府的权力来源于人民，受制于人民，并且最终也应该为人民服务，实现人民权利和利益的最大化，政府是以提供公共产品和公共服务为主要目标的政府，实现服务政府、法治政府、责任政府三位一体的政府治理。这种新的政府管理模式坚持以“公民本位”为指导理念，政府是为人民服务的，人民群众是建设和谐社会的主体，政府把实现人民利益最大化作为社会发展的最终目的，为社会和人民提供完善的公共产品和公共服务。
　　二、 “民本位”理念下公共服务型政府的转型
　　民本位就是指政府在进行行政管理活动中，坚持为人民服务，把实现人民的利益作为政府管理的最终目的，按照公民意志进行公共管理活动。公共服务型政府坚持以“民本位”为核心和指导理念，实现政府由传统的管理型政府向公共服务型政府的转型。
　　1.由政府本位向社会本位的转变
　　政府本位是一元化的政府管理，在社会管理中政府具有绝对权力，政府是社会管理的主导性主体，社会管理体制被等同于政府社会管理体制，政府的管理是政府自上而下的主动行为，通过强制性的国家权力，以政府为主导对社会公共事务进行管理，其他社会管理主体依附于政府管理。〔2〕政府在向公民提供服务过程中，处于基础性和主导地位的是政府意志，不是由社会的需要来决定要不要政府行为，服务多少，以及服务什么。服务型政府则要求实现社会本位，在社会管理中居于主导地位的应由政府转变为社会组织，社会组织居于主导地位，政府、社会组织和公众应该是平等的，政府应该为社会提供方便、周到和有效的帮助，促进社会稳定发展，为社会提供最基本的公共产品和公共服务，关注社会弱势群体，集中解决社会上存在的比较突出的社会问题，政府的公共服务水平和公共服务的质量也应当由社会来进行评价，这样才能实现政府社会本位的转变。
　　2.由官本位向民本位的转变
　　官本位是一种以官为尊、以官为贵、以官为本的行政理念，以这种行政理念指导政府的公共社会管理活动，政府和官员则会脱离人民群众，政府和行政人员官僚主义作风严重，这严重违背了人民群众的意志和利益。实际上，政府的权力来自于人民，是人民赋予的，为公民服务是政府存在的合法性基础。政府要确保为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境，服务型政府的目的是为了满足公民利益的实现，把公民的利益作为政府工作的出发点和归宿点，为了确保公民的利益和意志在政府公共行政中具有主导地位，政府所制定的公共政策应该反映公众的意志，把公民是否满意作为政府工作绩效评估的客观标准，真正体现服务型政府由官本位向民本位的根本转变。
　　3.由权力本位向权利本位的转变
　　我国传统比较重视权力，轻视权利，权力本位的实质是权力崇拜，以权力为尊，把权力看得高于一切，认权不认人，认权不认理，认权不认法，政府的行政人员在工作中只对上级领导和权力机构负责，把权力作为自己的服务对象，不仅服务于上级的权力，也服务于自身的权力，行政工作人员依据上级的意志甚至看上级领导的脸色行事。但现代法治的基本原则是以权利为本，因此政府要摆正权利与权力之间的关系，以平等姿态和尊重的态度对待公民，维护社会公众的合法权利。〔3〕由权力本位转变为权利本位是建设公共服务型政府的内在要求，把属于人民群众的利益还给人民，克服权力本位，公共服务型政府应该努力维护和切实保障人民群众的权利和利益并使人民群众充分享有权利和利益。
　　三、 “民本位”理念下公共服务型政府的构建
　　公共服务型政府的核心理念是“民本位”，所以政府强调为社会和公民提供公共产品和公共服务，努力提高公共服务的水平和质量。因为完全由市场来提供公共服务，可能会导致供给不足而需求过剩，也就是“市场失灵”，所以提供公共产品和公共服务就成为了政府的重要职责。虽然在构建公共服务型政府过程中各级政府都付诸了努力，并取得了很大进展，但也存在一些问题，主要是公共服务发展滞后、公共服务体制不完善等问题，所以还需要政府以解决基本民生问题为主要任务，进一步推进公共服务型政府的构建和完善。
　　1. 推进公共服务的社会化改革，实现公共服务提供主体的多元化
　　维护公民的权利和利益，实现由政府本位向公民本位的转变，为公民提供良好的公共产品和公共服务，这就意味着政府不能完全包揽全部公共服务，当然也不能完全由市场来提供，其他的非政府社会组织也参与公共产品和公共服务的提供，公共服务型政府将一部分公共管理职能让渡给非政府组织，一些私营组织、社会自治机构和社区等非政府社会组织也承担公共产品和公共服务的提供，实现多元化的公共服务供给模式。〔4〕政府主要起掌舵者的作用，通过制定符合公众利益的公共政策来组织和引导社会力量，为公民提供更完善和更高质量的公共服务，而不是仅仅局限于具体产品和具体服务的提供，这样更能体现政府“民本位”的服务理念。
　　2.建立以公共服务需求为导向的政府绩效考核体制
　　现有的政府考核体制主要是以经济增长为主要指标，单纯地追求GDP和经济的快速增长，虽然这在一定程度上促进了政府推动经济的增长，但这种政府绩效评价体制也使政府的部分行政行为违背了公民的公共需求意愿。在这种政府绩效评价体制的导向下，为了追求政绩，政府可能会把工作的重点转向能获得有显著经济利润的项目中，在短期内获得经济的快速发展，但没有考虑到整个社会的长远利益，相对地弱化了与公民权利和利益息息相关的公共教育、公共医疗卫生、社会保障等公共服务的职能。〔5〕所以要改革政府绩效考核体制，要将公共教育、公共医疗卫生、社会保障、公共安全和公共基础设施等和公民权利与利益相关的公共服务供给指标纳入政府绩效考核的标准，并加重其权重，这样能体现人民群众的利益，对政府政绩和绩效的考核也会更合理。
　　
　　 3.加大政府的公共财政支出，强化公共服务职能
　　 公共财政是公共管理活动的经济支撑，要为社会提供良好的公共产品和完善的公共服务，需要政府的公共财政支持。但目前政府真正运用于公共服务的支出严重不足，公共支出过多地运用到了那些本应由市场机制发挥作用的领域，而用于社会公共服务领域的费用偏少，这影响到了政府提供公共服务的质量和水平。因此政府要加大对社会公共领域的财政投入，完善政府的公共财政体制，规范政府的公共财政支出行为，公共财政支出要体现政府“公民本位”、“社会本位”、“权利本位”的管理理念，将资金投入到关系到民众生活的公共教育、公共医疗卫生、社会保障等领域中，同时，完善社会的农村合作医疗制度、城镇居民合作医疗制度、社会养老保险制度、征地农民基本生活保障制度、城乡居民最低生活保障制度等，进一步扩大公共服务的覆盖面，切实解决人民群众的困难，维护人民群众的权利和利益。
　　1.提高政府行政人员的公共服务水平和质量
　　 行政人员是政府部门的工作人员，直接履行政府的基本职能，行政人员的服务水平和服务质量直接影响到政府的管理效率，是否构建成人民满意的公共服务型政府很大程度也取决于行政人员的行政能力和服务水平。公共服务型政府要求行政人员在“民本位”理念的指导下，放弃传统的官僚主义作风，热情地为人民群众提供周到和快捷的公共服务。因此要加强行政人员的队伍建设，规范行政人员的行政行为，提高他们的行政能力和公共服务质量，强化他们的公共服务意识和为民负责的责任意识，能主动积极地为公民利益服务，使行政人员既具有较高的业务素质，又具有强烈的公共服务意识。
　　〔参考文献〕
　　〔1〕张凤霞.公共服务型政府构建与公众参与机制建立研究〔J〕.科技情报开发与经济，2009，（11）：110.
　　〔2〕陈庆云.从政府本位到社会本位—公共管理理念的跨越〔J〕.中国行政管理，2005，（04）：18-19.
　　〔3〕赵勇.公共服务型政府的理论基石〔J〕 .上海行政学院学报，2