论当代中国权力制衡的必要性及其实现途径

　　［摘要］从西方权力制衡思想的起源及发展过程来分析我国目前政治生活中出现的一些矛盾和问题，这些矛盾和问题虽然各有其根源和表现形式，但归根结底都是现行权力结构不合理的产物，因此，在我们适当程度的分权和制衡不仅无损于中央权威，反而会改善权力结构，保证政局的稳定和团结。强化权力监督和遏制权力腐败亦是我国政治体制改革的目的之一。
　　［关键词］权力制衡；政治体制改革；必要性
　　［中图分类号］D616 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００１１ — ０2
　　
　　当今世界，权力腐败已成为各国政治生活中的一大顽疾，因而权力制衡作为一个古老而常新的课题，也愈益为各国所关注。中国目前正在推行的政治体制改革，其核心任务便是强化权力监督，遏制权力腐败。对这项任务完成得如何，从根本上说要取决于权力间的制衡在中国的实现程度。但从目前中国政治生活中出现的一些矛盾和问题来看，权力制衡机制还远未在中国建立起来。
　　一、 权力制衡思想的渊源和发展
　　权力的分立与制衡思想在西方历史上可以说是源远流长，它最早可追溯到古希腊时期的亚里士多德，然后又经过17、18世纪时洛克、孟德斯鸠等人的发展，直到今天，随着它在西方社会政治实践中日益应用，这一思想已渐趋成熟和丰满。
　　古希腊罗马时期，以雅典城邦民主制和罗马共和国民主制为实践基础，许多政治思想家开始了对优良政体的探讨，并且形成了当代民主理论的基石——分权制衡思想的雏形，其中的代表人物有亚里士多德、波利比和西塞罗。亚里士多德以雅典城邦的实践作为研究对象，提出了平衡政体理论和分权思想。前者认为，理想的国家政体应该是一种平衡政体，即各方政治权力应合理分配，“不让任何人在政治方面获得脱离寻常比例的超越地位”，①而后者则认为“一切政体都要有三个要素”，并且据此他把政府分为三个“部门”或分支——议会、执行机关和司法机关。亚氏主张只有把这三个分支的权力分开并使之相互监督和制衡，才能实现他所推崇的法制。此后，生活在古罗马时期的波利比和西塞罗，在亚氏思想的基础上更明确地提出了分权制衡学说。波利比在分析罗马政体中提出，国家三种权力机关（执政官、元老院、公民大会）是在分权基础上既相互配合又相互掣肘。西塞罗的权力分立与制约思想比波利比更明确，他设计了一个各权力机构相互关系的模式，主张在立法、行政、司法之间设置严格的制约关系，并且尤其强调对行政权的限制。
　　分权制衡思想真正得以发展的阶段开始于17、18世纪英法资产阶级革命时期，代表人物有洛克、孟德斯鸠等。英国资产阶级自由主义思想家洛克把国家权力划分为立法权、行政权与对外权三个部分。洛克认为，“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益”②当然，洛克的思想也不尽完善，他的“三权”在今天看来实际上是两权，因为对外权应属于行政权。西方权力制衡理论的真正开创者应是孟德斯鸠，他系统阐述了“三权分立”的思想，并明确提出了权力制衡理论，即立法权、行政权、司法权“彼此牵掣”和“协调前进”。他说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是顽固不易的一条经验”③，所以应当“以权力制约权力”④。应该说，在所有的权力制衡理论中，孟德斯鸠的学说是最独到和最丰富的，西方许多国家的分权制衡模式也正是按照他的学说而设计的。
　　经过上述两个阶段的历史演进，西方的分权制衡理论已初步确立起来，并随着在社会政治实践中的日益应用和发展而逐步走向成熟。从近二三十年各国的政治情况看，世界上已出现了民主政治的多元化格局，这就标志着权力的分立和制衡已发展到一个新的更加成熟和丰满的阶段。即由过去单纯的立法、司法、行政三权间的分立与制衡，发展为更多地依靠社会（利益集团、人民群众、大众传媒等）对权力机关进行严密的监督和制约。
　　二、 当代中国权力制衡的必要性
　　——基于对当前政治生活中矛盾和问题的分析
　　中国有些学者和政治家们对于在中国实行分权制衡向来都很低调，认为这样会威胁到中央权威和政局稳定。但实践表明，这种观点是有失偏颇的。适当程度的分权和制衡不仅无损于中央权威，反而会改善权力结构，保证政局的稳定和团结。强化权力监督和遏制权力腐败是中国政治体制改革的目的之一，经过多年的改革，我们在这方面已取得初步成效，权力结构有了明显改善。但现实政治生活中仍存在着很多因权力分配不当和监督不力而导致的矛盾和问题，最突出的有以下几类：
　　第一，法治与人治的矛盾和问题。虽然我们党已提出“依法治国”的方略，但由于中国几千年的人治传统已根深蒂固，以致于现实政治生活中人治现象仍普遍存在。在一些单位和地方，领导者个人的意志就是整个组织和单位的意志，事情的是非曲直不是由法律去裁决，而是由领导说了算，权大于法、以权代法的行为屡禁不止；有法不依、执法不严，或者即使偶尔“依法办事”一回，也是在做表面文章，最终总要想方设法把这种“法治”异化为借法律力量执行个人意志的人治。
　　第二，民主和集中的矛盾和问题。民主集中制是社会主义民主政治的组织原则，民主与集中应该是相辅相成、内在统一的，但在实际生活中，“民主不够和集中不够都不同程度地存在着”。①一方面，民主不够的问题表现为：党政不分、以党代政的弊端还没完全克服；政治权力仍偏集中、大众政治参与渠道不畅等。另一方面，也严重存在着集中不够的问题：市场化对政府宏观调控的不合理排斥；地方对中央决策的执行不力等。这些问题无不在提醒我们：只有实行权力制衡，才能同时实现“民主基础上的集中和集中指导下的民主”。
　　第三，党员干部与群众的矛盾和问题。在我国，党群、干群关系历来很受重视，它是直接影响党的执政地位的巩固和国家长治久安的重要因素。由于国家权力机关的大部分职位都是由党员担任的，党员的思想作风和政治生活状况，直接影响着国家权力的性质和操作情况，进而影响着广大群众的利益得失。虽然多年来党与群众一直保持着密切联系，但二者间也存在着一些矛盾和问题。最典型的，有些党员干部在制定决策时由于缺乏与群众沟通、没有群众参与而致使群众对决策结果抵触和不配合。
　　除上述几类主要矛盾和问题外，我国现实政治生活中还存在着其它矛盾和问题，如执政党和参政党之间、政府与企业、政府与社会之间的矛盾等。这些矛盾和问题虽有各自的根源和表现，但都是现行权力结构不合理的产物，其根本的解决办法是改善权力结构，实现权力制衡，正如孟德斯鸠在《论法的精神》中所说的那样：政治自由必须靠权力的分立和制衡来保证。
　　三、 实现权力制衡的可能途径
　　根据目前中国政治权力的运行情况，并结合上述矛盾和问题的分析，笔者认为，现阶段推进政治体制改革以改善权力运行机制并实现权力制衡可能遵循的途径有：
　　1.消除认识误区，处理好权力体系建构中继承与发展、借鉴与创新的关系
　　在权力体系调整过程中要注意处理好继承与发展、借鉴与创新的关系。一方面要继承传统体制中的合理成分，在继承的基础上进行改革和发展，力戒民族传统虚无主义；另一方面又要使人们尤其是领导层认识到旧体制的弊端，洞察人治的危害性和法治的优越性，从而使他们摆脱对旧体制的依恋，转而支持权力体制改革。另外，权力体制改革还要借鉴人类社会创造的一切文明成果。西方权力制衡理论和实践源远流长，其精华之处很值得我们借鉴，但决不能照搬。要在借鉴的基础上加以创新，从我国国情出发，构建出有中国特色的社会主义的权力制衡体系。
　　
　　2.合理调整权力结构，实现权力间的相互制衡
　　具体应做到：一是党政分开。邓小平曾说“政治体制改革的内容首先是党政要分开，解决党如何领导的问题。”②党虽有执政权，但毕竟不是国家一级政权组织，不能代替国家行使权力，党权不能混同于政权。二是强化立法权。作为国家权力机关的各级人民代表大会及常委会要通过加强立法工作，对所任命的干部进行权力制约，监督同级“一府两院”的活动是否违法。三是分解行政权。要通过合理调整部门权力和职能，适当分散权力，避免集权于少数人。同时，不仅要保证中央对地方、上级对下级的纵向制约，还要建立部门间的横向制约系统，使部门权力相对化。四是规范司法权。当前要在保证司法机关独立行使其权力的前提下，建立健全保障法律公正实施的监督系统，完善执法违法和错案追究制度，以确保司法公正、透明、严格。
　　3.增强权力监督机构的独立性和专职性
　　权力监督机构的监督权设置过小，会影响到工作人员的积极性，降低其工作效率。要改革监督机构的领导体制，变双重领导为直接归属行政首长单头领导，在行政经费、人员编制等方面不可控制太死，增强机构的独立性和自主性，以提高其工作积极性，创造出更高的工作效率。对于不同监督机构，要严格界定其职责范围，避免因职能交叉而相互扯皮，以确保权力监督的权威性、高效性。另外，借鉴西方一些国家权力制衡方面的经验，我国也可以建立反腐专门机构，在现有纪检、监察合署办公的基础上再加以扩大，把纪检、监察、审计、检察等工作统一协调起来，集履行党纪、政纪、法纪职能于一体，以形成廉政专权，加大权力监督力度。
　　4.健全相关法律法规，以法律制约权力
　　任何权力行为都必须在宪法和法律规定的范围内运作，这是权力行使的根本点。因此，对权力的监督既要以法律为依据，也要以法律为保障。要实行以法制权，必须完善监督立法，使法律内容明确、具体、详尽，且具有可操作性。有关法律规章的条款要体现“赏罚分明”的原则，这样就会给权力行使者以无形的压力和动力，促使他们把握好权力运用的分寸。法律的制定要尽量做到清晰完备，滴水不漏，以防止某些人投机取巧，钻法律空子。另外，为保证监督权的纯正有力，还必须制定对监督者监督的法。
　　5.拓宽权力制约途径，完善权力监督功能
　　目前我国权力制约的主要途径有：以德制权，通过提高掌权者的道德素质，形成软约束机制；以法制权，通过法律的强制作用保障权力的正确行使，形成硬约束机制；以民制权，通过各民主党派和广大人民群众的参政议政来防止权力滥用；以党制权，通过党风党纪和党的领导来加强对权力的监控；以舆论制权，通过舆论的震慑力量和强大压力来制止权力腐败，等等。面对新的权力腐败形式，政治体制改革要在这些已有途径的基础上，努力开创新的途径，不断拓宽权力制衡的渠道，使权力制衡体系不仅囊括中央对地方、上级对下级的纵向制约，更要实现同级间的横向制约和下级对上级的有效监督；不仅要有事后监督，更要做到事前监督、事中监督。唯有如此，才能使政治体制改革发挥应有的作用，使权力制衡水平上一个新台阶，也才能真正实现国家的长治久安和社会的稳步发展。
　　〔责任编辑：敖红〕