被权力活用的制度

　　引言 真正决定制度执行与否，执行好坏的是私底下的衍生权力。既然人是活的，衍生权力也是活的，制度也就“活”了起来。
　　
　　北宋的监狱里有一条规矩：新到的犯人，须打一百棒“杀威棍”。据说这是为了镇住那些暴徒凶犯的嚣张气焰。“杀威棍”是北宋司法系统的一项法定制度。
　　那么这项制度执行得怎么样呢？北宋末年徽宗年间，打虎英雄武松杀了西门庆，被发配到孟州牢城营，就面临着杀威棍的威胁。武松一到牢里，早有十数个一般的囚徒来看武松，说道：“好汉，你新到这里，如果有关照的书信或者使用的银两，赶紧拿在手上，一会差役就要来提你，你送给他。如果书信关系过硬或者银两多，可以免去‘杀威棍’，即便免不去，打的时候差役们也会轻些。如果没有人情书信、银子给他们，你就等着皮开肉绽吧。”可见，监牢中已经衍生出了一套逃避“杀威棍”的制度，可以用监牢外面的关系、用银子来免去一顿打。
　　可偏偏武松刚硬得很，最恨暗地里蝇营狗苟的事情，不屑于使用什么人情书信或者银子，偏偏要去见识一下“杀威棍”的厉害。监牢管营的问道：“新到囚徒武松，你来的路上可曾得了什么病？”武松回答：“我一路上什么病也没有，酒也吃得！肉也吃得！饭也吃得！路也走得！”管营自顾自说道：“这厮肯定是途中得病了，我看他面相不好，就不打他这顿‘杀威棍’了。”武松一时没明白过来，两边拿着木棍的差役低声提醒他：“你快说有病。这是大人关照你，你还不快承认。”武松恨的就是这些私底下的黑暗，闻言嚷了起来：“我没病，我没病！快打我‘杀威棍’，我不要什么照顾！”这一闹，满堂的差役都笑了起来，管营也笑道：“我说你得了病，你果然是病了，而且病得还不轻，胡言乱语地发起疯来了。来啊，把他带下去，关在单身牢房里。”在这里，武松是法定制度的坚定拥护者，坚决要求“依法办事”，强烈要求打自己一百棍子。可执法者却坚决不依法办事，法定制度自然就成了一纸空文。
　　可见，法定制度并不牢靠。它看似是死的，但执行它的人是活的。执行者执行法定制度，这是他的法定权力。可法定权力早已经被各种衍生权力缠绕，并不决定现实；真正决定制度执行与否、执行好坏的是私底下的衍生权力。既然人是活的，衍生权力也是活的，制度也就“活”了起来。
　　“丁忧”是古代的一项人事制度。官员遇到直系长辈逝世，必须辞职回乡守孝，一般是三年。三年时间，对仕途来说很重要。某个官员可能正处于仕途上升期，突然什么职位都没了，要等三年才能复出当官；而三年后安排给复出官员的职位，一般都不如之前的职位重要。所以，丁忧是横亘在所有在任官员头上的一把利器。然而，清朝时期，满族京官丁忧只需回家百日，限满后即可回署当官。为什么呢？因为清朝官制分满汉，满族编制多，可用之人少，为了避免缺员过多，朝廷允许满族京官象征性丁忧一百天就复出。当然，朝廷的“理由”是满族京官的田宅、家族都在北京城里面，做官地就是故乡，可以“化悲痛为力量”继续工作。这个“例外”，打开了“丁忧制度”的缺口。清朝后期，汉族官员纷纷援引满族京官的例子，要求恩准“化悲痛为力量”，免于丁忧。如袁世凯就没有丁忧，母亲死后一直在当官，还不断升迁。有了先例之后，拒绝丁忧之风盛行。许多汉族官员接到家里的噩耗，只是请假一个月回家料理完丧事就回官署办公。“丁忧制度”的出发点是“孝道”，关系到“以孝治天下”的王朝主流意识形态。如此重要的制度都能够形同虚设，更不用说其他制度了。
　　“捐官”就是捐钱买官，这是清朝重要的财政收入，盛行一时，弊端多多。《辛丑条约》签订后，国家多难，朝廷下令施行新政。两江总督刘坤一和湖广总督张之洞趁机奏请废除“捐纳实官”。光绪二十七年七月，光绪下圣旨，声明以后无论什么原因，都不准捐纳实官，从降旨之日起，就永远停止。并且要求一个月内各地、各系统将卖官的数据汇报到户部，不能延期。
　　我们就以“永停捐纳”为例子，看这个以圣旨形式确立的制度是如何被一点点击破，最后变为一张废纸的。
　　圣旨规定一个月内报数截止，那也就是说在光绪二十七年八月之前的买官卖官行为依然有效。于是，各地的捐纳机关开足了马力，展开最后的、疯狂的捐纳行为。地方督抚纷纷亲自出马，为最后期限内的买官者奏请官职。比如在截止日期之前，山西巡抚岑春煊称云南人解秉和捐银一万五千两给山西省，奏请任命解秉和为道台，分配到山西省，而且是“尽先补用”。为了表示自己没有违抗一个月前的圣旨，岑春煊解释说解秉和捐款日期是上谕颁发之前。浙江巡抚任道镕也奏请任命捐银一万三千两的两浙盐商为实官。他也解释说这些盐商是在上谕颁发前就捐了钱的，只是因为路途遥远，现在才解到杭州。对于这两封以时间差为由的卖官请求，朝廷都批准了。
　　上谕要求一个月内上交卖官数据。凡在上报数据内的捐纳情况，朝廷都承认，不在其内的自然就不算数了。可是，各省、各系统以各种理由迟迟不上交数据。八月底，闽浙总督许应骙上奏，福建新海防捐“已遵旨停止”，但具体数据请求延迟上报，理由是福建距京遥远，运输名册需要时间。湖广总督张之洞以清理数据为由，请求将上交时间拖延到第二年的二月。在此期间，各省其实还在暗中大肆卖官。
　　朝廷的户部是捐纳行为最大的受益者之一，各省捐纳所得的一定比例要解送户部。所以，户部也不愿停止捐纳。户部奏请延长审核数据的时间，因为各地上报捐册为了遵守期限而连夜赶造，造成了颇多错误，而且数据很多，核对也需要时间。这就变相地延长了捐纳的生命。同时，户部还在捐纳票据上做手脚。曾任吏部考功司主事的胡思敬透露：“七月，皇上下诏停捐实官。各地办事官吏倒填月日，收捐如故。”除倒填日期外，还有预支空白凭证、滥发凭证，等等。朝廷和地方通融作弊。
　　偷偷摸摸在日期和数据上做手脚，毕竟成不了规模。于是，相关利益者就思考着在制度上对上谕进行“修正”。八月，户部专门奏了一个“停止捐纳具体执行意见”。意见先重复了上谕的意思，义正词严地表示要一律停止捐纳实官。接着，它就提出几项“例外”：第一是不属于实官的衔封、贡监、翎枝等项捐纳，请求继续进行；第二，提出“初捐实官者”和“加捐实官者”，认为要加以区别，今后不允许百姓捐纳实官，但已经有官衔在身的人可以继续加捐；第三，朝廷曾经发行“股票”（其实就是卖官的债券），继续进行；第四，地方官绅如果“报效”巨款，可以由地方官员奏明朝廷，经皇上特旨恩准的可以“较寻常捐纳之员班次更为优异”。户部的意见打开了巨大的卖官口子：非实官可以继续买卖，已经有官衔的人可以继续捐官，而第三、四两条意见则完全保留了两种捐官形式。这个意见甚至连折中都算不上，只能说是限制了一般老百姓直接捐纳实官的道路，增加了捐纳的形式难度而已，本质依然。这个意见竟然获得了批准。
　　至此，禁止捐纳实官的圣旨被冲击得四分五裂了。一年后，户部又奏请对“报效”巨款数万的人特旨奖励，如果是正途出身奖给正印实官，如果本身就是正印实官立即升官。这就强化了第二和第四条具体执行意见。同年，各地督抚纷纷哭诉财政危机，要求恢复捐纳实官。朝廷考虑到圣旨墨迹未干，不好开禁，做了折中，把第二条意见中的“有官衔在身的人”扩大到“有功名在身的人”，极大地扩大了允许捐官的对象范围。于是，山东借口河工、广西借口剿匪、奉天借口筹边，纷纷奏准重开捐官。口子一开，捐官不可遏制。
　　五年后（光绪三十二年），“停止捐官”的呼声再次响起，户部再次奏请“停止实官捐输”，得到光绪批准。这只能是对愈演愈烈的捐纳大潮的暂时限制而已，口子依然留着。
　　捐纳实官主要表现为专折奏奖、皇帝特批。各省财政依然困难，科举正途又在1905年停止了，大量的人只能涌入捐纳异途，捐纳盛行。富贵人家穿着开裆裤的幼儿，就隶名官员名册，甚至还在肚子里的婴儿也成了朝廷命官，开始了宦海沉浮。
　　到了宣统二年（1910年），朝廷干脆奏请专折奏奖、皇帝特批的捐纳实官形式从“或准或驳”改为“一律特沛恩施”，完全将捐纳实官变为例行公事了。九年前光绪皇帝“永远停止”的话完全烟消云散了。
　　（摘自浙江大学出版社《泛权力：透视中国历史上的权力法则》 作者：张程）