农村资金互助组织困境与发展对策

　　一、农村资金互助组织发展现状
　　
　　(一)资金互助组织发展快、覆盖面广，组织类型多样化
　　至2009年末，安徽省共设立资金互助组织1680家，股金总额11454.79万元；机构覆盖14个地市，其中安庆市639家。六安市444家。资金互助组织主要包括三类：第一类是银监会审批设立并在工商管理部门登记的农村资金互助社，全省仅有太湖县小池镇银燕农村资金互助社于2010年3月获银监会批准筹建；第二类是在相关部门登记注册但没有金融牌照的资金互助组织，其中在工商管理部门登记注册116家，由国务院扶贫办和财政部门试点设立、在民政部门登记注册911家，在其他部门登记注册12家；第三类是未登记注册的资金互助组织640家。
　　
　　(二)资金互助组织多以财政、扶贫资金发起设立，个体农户和农村小企业自愿入股
　　互助组织的资金来源主要包括财政资金、扶贫资金、个体农户人股资金、农村小企业入股资金和捐赠资金。至2009年末，安徽省互助组织资金规模达15929.77万元；其中，个体农民入股、财政资金、扶贫资金分别占46.33％、28.89％和23.44％。互助组织资金来源中，单个农户或农村小企业入股金额最低为50元，最高为50000元。马鞍山市资金互助组织每个“入互”农户投入500元，县、乡(镇)财政给予300元／户、200元／户资金配套，市财政给予500元／户补助资金；泾县资金互助组织每个“入互”农户自愿缴纳股金200元，县扶贫局、财政局提供1000元／户资金配套。
　　
　　二、农村资金互助组织优势分析
　　
　　资金互助组织服务农村金融薄弱环节，部分弥补了金融体系信贷资源配置的不足，对满足农民金融需求发挥了积极作用。
　　
　　(一)经营机制灵活，资金利用率高
　　资金互助组织立足于熟人社会，服务对象限于人股的社员，具有强烈的地缘、血缘、亲缘关系特征，监督成本较低，有利于克服信息不对称，缓解了对业务不确定性和契约不完全的担忧，抑制了机会主义行为的发生，贷款方便、迅速。2009年，安徽省资金互助组织累计发放贷款25002笔，金额13783.26万元；年末贷款余额9533.1万元，贷款余额占股金总额的比例达83.22％，贷款投放集中于“三农”领域，服务对象以个体农户为主，主要用于种植、养殖、农业生产资料和农机器具购买等。2009年末，安徽省资金互助组织的“三农”贷款余额占比95.7％，其中农业生产类贷款占89.9％。调查显示，农户单笔贷款平均金额为723.5元，最高金额为28万元，最低金额为500元。
　　
　　(二)贷款期限灵活，利率上浮幅度不大
　　2009年末，安徽省资金互助组织联保贷款、信用贷款余额占比分别为70.99％和27.15％。贷款期限灵活，以短期为主。调查显示，3个月以内贷款余额占2.55％，3-6个月贷款余额占36.2％，6-12个月贷款余额占54.14％，1年以上的贷款余额仅占7.11％。贷款利率执行差别化程度较大，综合利率价格总体不高。资金互助组织贷款加权平均利率达7.69％，最低为2.4％，最高为21％，在同档次基准利率3倍以内贷款占比达96.12％。
　　
　　(三)有效引导民间借贷方向，维护了农村金融市场秩序
　　2009年末，安徽省资金互助组织不良贷款余额186.23万元，占贷款余额的比重为1.95％。资金互助组织遵循“立足三农、稳健经营、互助为主、盈利为辅”的原则，以社会效益为主。经济效益上实现保本微利。2009年。全省资金互助组织实现利润287.52万元，资金利润率为1.8％。利润分配主要用于追加股本金、社员分红和公益事业；其中，追加股本金额占32.67％。资金互助组织提高了农民的组织化程度，增强了农民的负债与信用意识，改善了农村的金融生态，有效引导民间借贷方向，排挤了高利贷的市场空间，维护了农村金融市场秩序。
　　
　　三、农村资金互助组织发展中的困境
　　
　　(一)内部经营管理机制建设问题
　　1　组织机构和决策体系不完善。多数资金互助组织建立了社员代表大会、监事会、理事会制度，但操作性不强，其设立、运营与《公司法》规定的公司资本制与内部治理制度差距较大，无法保障资金互助组织金融活动的健康开展。资金互助组织与地方政府、村委会职权关系不清，其经营自主权受到限制。多数资金互助组织在章程中对地方政府、村委会的角色进行了定位，以避免可能的行政干预，但地方政府部门、村委会对资金互助组织的运行仍发挥较大作用，如提供办公场所、兼任管理人员、管理账务等。
　　2　财务管理和风险控制能力较弱。多数资金互助组织尚未建立信贷管理基本制度、风险控制制度、财务制度、信息披露制度等，加之整体人员业务素质偏低，风险控制能力较弱，经营风险隐患较大，部分资金互助组织没有财务报表，贷款审批、发放、回收均由资金管理小组组长一人经办，无复核监督程序：部分资金互助组织委托乡镇财政所会计人员代为管理账务。
　　3　调动农户参与积极性的利益激励机制缺失，农户参加资金互助组织，希望享受到便利金融服务，同时也期待能从中获取效益分红。但银监会发布的《农村资金互助社示范章程》要求。“本社向社员分配红利的比例原则上不超过一年期定期存款利率”，这种规定与农户希望得到尽可能多的利益诉求相悖，一定程度上削弱了农户参与的积极性。
　　
　　(二)经营合规性问题
　　1　股金管理不规范。部分地区资金互助组织存在存款化股金，规定了投资期限和利息；少数资金互助组织未向社员发放股金证，股金由乡镇财政所托管；少数资金互助组织存在一股独大现象。
　　2　部分资金互助组织贷款用途与互助性质偏离。部分资金互助组织由财政、扶贫资金发起设立，互助资金产权不清。社员将互助资金视为救济金，借入并长期占有，资金沉淀在农户手中停止流动，可借贷资金规模缩小。
　　3　提高存款利率，吸收社员存款。《农村资金互助社管理暂行规定》规定，经银监部门批准设立的农村资金互助社可以吸收社员存款作为资金来源，但辖区部分资金互助组织以高于银行基准利率吸收社员存款，可能影响地方金融秩序。
　　
　　(三)可持续发展问题
　　1　资金来源有限与规模控制困境，资金互助组织的制度优势在于其规模适度与信息对称，但融资渠道狭窄可能影响其可持续发展：互助组织资金来源过于依赖财政资金和扶贫资金，缺乏可持续的外部流动性支持机制。2009年末，安徽省互助组织平均资金规模仅为9.48万元，平均库存资金余额为2.4万元。
　　2　面临的信用风险较大。农业弱质性决定了其生产经营对自然条件及生产环境存在较强的依赖性，生产面临较大的自然灾害和市场波动风险；同时，大多数农户小规模、分散经营的生产状况使其对市场价格变化等信息缺乏了解，易造成生产盲目性损失，影响贷款正常归还。2009年末，安徽省资金互助组织风险准备金余额仅为150.22万元，6成以上的资金互助组织未计提风险准备金。
　　
　　(四)市场定位与合法性问题
　　2007年，银监会出台《农村资金互助社管理暂行规定》，对农村资金互助社的设立标准、组织机构、经营管理、风险管理等进行规范。但由于设立门槛过高、风险管理标准过严，农村资金互助社批准筹建工作进展缓慢。按照工商管理部门的登记注册要求，业务范围涉及资金互助的资金互助组织必须先由银监部门审批同意，获得经营金融业务许可证方能予以登记注册。2009年末，安徽省资金互助组织中在工商部门登记注册的仅占6.96％，未登记注册的占38.1％。
　　
　　(五)有效监管问题
　　资金互助组织机构类型多样化，发起或设立方式多有不同。登记注册资金互助组织的外部管理涉及工商、农业、财政、民政等部门，管理内容多限于资金使用的合规性，监管形式多为备案式或不定期的现场检查：未登记注册的资金互助组织主要是自我约束和发展，外部管理主体缺失。在实际工作职责定位、人员配置等方面，外部监管主体与承担市场监管、风险防范与处置的要求存在较大差距。池州市资金互助组织章程由县财政局或县扶贫办制定，并承担业务监管职能，监管力度、监管效果一定程度上取决于管理部门相关人员的个人认知和实时把握。六安市资金互助组织的外部管理涉及县(区)财政局、扶贫办、乡镇政府、乡镇财政所、村委会、村民代表大会等，专业化监管机制缺失，外部监管有效水平较低。
　　
　　四、农村资金互助组织发展对策
　　
　　(一)完善相关法律法规，明确资金互助组织的法律地位和市场定位
　　资金互助组织作为正规金融的补充，根据其发展模式、机构类型、地区农村经济条件等因素，有选择性地改造成拥有金融牌照的社区互助性银行业金融机构。多数资金互助组织应定位为政府引导下的非盈利性互助合作组织，纳入《农民专业合作社法》范畴，按照《农民专业合作社登记管理条例》规定，在工商部门登记，取得农民专业合作社法人资格；或在民政部门登记，取得民办非企业法人资格。资金互助组织应坚持“互助性、社区性、民主性、群众性、服务性”原则，以农民为主体，以村落为边界，业务范围仅限于社员；建立基于地缘、血缘关系和村落小农经济基础的资金互助组织，以保障社员之间信任和信息对称。
　　
　　(二)引导资金互助组织加强内部管理，建立健全运行机制
　　首先是完善资金互助组织法人治理结构。妥善处理资金互助组织与地方政府、村委会的关系，建立健全社员大会、理事会、监事会制度，形成各负其责、相互制衡的组织架构与决策体系。其次应合理控制资金互助组织的范围和规模。单个资金互助组织的资金融通范围应控制在行政村范围内，资金规模原则上不得超过50万元，单个社员贷款余额不得超过5万元，资金互助组织之间不得拆借资金。三是进一步增强资金互助组织服务“三农”功能。资金互助组织的目标市场主要是小额农业信贷。用于支持农业生产的贷款余额占比应高于70％。四是逐步规范资金互助组织的利润分配。在资金互助组织设立初期，允许社员出资获取较高的资金利润率和分配比率，以调动社员的入股积极性。
　　
　　(三)强化合规经营，提高风险防控水平
　　首先是规范资金互助组织资金筹集。资金互助组织社员缴纳股金须以货币出资，不得以实物、贷款或其他方式入股；社员持有股金可转让、继承和赠与，但理事、监事持有的股金在任职期限内不得转让：资金互助组织资金筹集可根据社员资金需求情况1年内吸纳1—2次，避免常年吸储。其次是规范资金投放程序和利率。建立健全贷款申请、论证、审批、担保制度，做到放前调查、放时审查、放后检查、逾期追查；贷款利率在人民银行贷款基准利率的基础上，坚持非盈利性原则，充分考虑社员的经济承受能力，适当下浮利率水平，三是严格防控风险。互助资金投放应坚持小额、短期原则，单个农户的贷款余额控制在其入股资金的5倍以内；完善社员联保制度，社员贷款逾期可用担保者的股金抵还。
　　
　　(四)构建分层监管体系，促进资金互助组织健康有序发展
　　资金互助组织外部监管应遵循分类监管、分层监管的原则，避免多重监管或监管缺失，造成资金互助组织盲目发展，提高监管效率。经银监部门批准并在工商部门登记注册的资金互助组织，属于社区互助银行业金融机构，由银监部门按照银行业金融机构的监管指标体系对其进行日常监管；在相关部门登记注册但未经银监部门批准的组织，工商、民政等部门负责审批、登记，农经部门进行业务指导、适度风险提示和监控；尚未登记注册的资金互助组织，在正规化改造过程中，由乡镇政府、村委会对其资金账户的会计核算、拨付和到期贷款偿还等进行监督，做到支持不包办、引导不干预。
　　
　　(五)建立外部资金支持机制与风险补偿机制，增强资金互助组织持续发展能力
　　外部资金支持方面，资金互助组织设立初期，地方财政按社员缴纳股金总额的一定比例给予补贴，使其具备设立和运转的基本条件，并在资金互助组织运行过程中动态调整配套资金规模；比照《农村资金互助社管理暂行规定》，允许已登记注册的资金互助组织向银行或农村信用社融入资金，并由地方财政提供贴息。风险补偿与转嫁机制方面。地方财政或扶贫资金设立风险保障基金，以奖代补方式动态注入资金、补充风险准备金：按照“资金互助组织+农户+保险公司”模式，开办资金互助组织放款、农户承贷、保险公司担保的贷款品