律师服务新农村建设的现实问题及对策

魏小强

（江苏大学，江苏镇江212013）

律师服务新农村建设的现实问题及对策

魏小强

（江苏大学，江苏镇江212013）

作为社会中专事法律服务的执业人员，律师是服务社会主义新农村建设的重要力量。由于地域阻隔、知识冲突、经济瓶颈及体制缺陷等现实问题的存在，使得律师在服务新农村建设方面还存在着很大的困难，不能有效发挥其应有的作用。解决这些问题，需要从律师服务方式的转变、服务方法的创新、国家的财政支持及服务体制建设等方面加以改善。

律师；新农村建设；法律服务

新农村建设是农村经济社会的全面发展，需要运用各种社会资源，动员社会各方面的力量。早在2006年的一号文件中，中央就提出要“鼓励发展农村法律、财务等中介组织，为农民发展生产经营和维护合法权益提供有效服务”，这意味着法律服务之于新农村建设的不可或缺。律师制度是我国法律制度的重要组成部分，是新农村建设必不可少的社会资源，而肩负“维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义”社会责任的律师，自然是服务社会主义新农村建设的重要力量。尽管目前我国的律师已经在新农村建设的多个方面发挥了积极作用，但是律师在服务新农村建设的过程中仍然面临着一些现实问题，正视并解决这些问题，是进一步推进律师服务新农村建设工作的必要条件。

一、律师在新农村建设中的主要作用

作为职业法律人，律师服务农村和服务城市在服务性质上没有本质区别，但是由于“三农”问题的解决之于我国社会发展的基础性作用和社会主义新农村建设的重要意义，以及目前我国农村在经济社会诸方面的发展普遍落后于城市的现状，使得律师为新农村建设所提供的法律服务，从某种意义上讲，具有“雪中送炭”的作用。笔者以为，律师在新农村建设中的作用主要体现在以下三个方面：

1.促进农村经济社会发展。发展农村经济，增加农民收入，是夯实新农村建设经济基础的首要目标。随着市场经济向农村的延伸，我国农业的开放度不断提高，城乡经济的关联度显著增强，农村已不再是传统意义上的“乡土社会”，农民也已不只是“日出而作，日落而息”的简单耕种者。目前农村经济的发展已步入了新的阶段，农村经济体制改革、农村产业结构调整、农业生产的产业化和市场化成为我国农村经济发展的基本动力。城乡经济社会发展一体化新格局的逐渐形成，使得招商引资，规范和改善市场环境，新的农村经济组织的建立发展以及农村土地的流转等，成为农村经济发展的必由之路。与经济发展相适应，农村社会的各类组织和制度的建设也是新农村建设的重要内容，如作为基层群众自治组织的村民委员会的规范和完善，各类专业经济合作组织及与之相配套的信贷、财税和登记制度的建立发展，农村社会保障制度、新型农村合作医疗制度的建立发展等。上述农村经济社会发展的各方面，无一不需要法律的引导与规范，而律师的跟进服务，将会使农村经济体制改革、农业市场的完善、农业资金的多元投入等在法律的轨道上进行，从而在更为规范和长久的意义上促进农村经济的发展。同时，律师提供的咨询、顾问、援助等法律服务，推动农村各类社会组织和制度的建立完善工作，将使农村社会更为规范和顺畅地实现社会转型，从而达到又好又快发展的目的。

2.维护农民合法权益。农村经济发展和社会转型带来的结果之一是对农民既有利益格局的影响，从一定程度上讲，我国经济社会发展是以农民权益的损失为代价的。比如随着我国城市化水平的不断提高，以及作为新农村建设重要举措的城镇化发展，越来越多的农村变成了城市，随之而来的就是大批农民失去了其原本赖以生存的土地甚至房屋等生产、生活资料。在这种情况下，保障失地农民的合法权益是非常具体而现实的问题，但是由于不少地方在上述问题的解决上违法违规，严重侵犯农民合法权益，导致各种矛盾不断，“群体性事件”频发。如果律师在这些问题的处理上及时介入，则既可以保障农民的合法权益得到维护，又可以有效防止社会矛盾的发生，维护社会的和谐稳定。同时，由于农村市场发展不规范，各种市场服务机构缺乏，加上知识和信息的不对称，致使农民与主要来自城市的经营者相比，在市场活动中明显处于不利地位。其结果是，农业农村市场上针对农民的价格控制、欺诈，甚至利用假冒伪劣的农业生产资料坑农害农的事情屡屡发生。要使在市场中处于知识、信息不对称地位的农民和城市的各种经营者之间达成合理的平衡，并通过各种法律途径维护农民的合法权益，律师的中介服务就必不可少。

此外，维护务工农民的合法权益是律师服务新农村建设的又一个重要方面。农民工为我国城市的建设发展做出了巨大的贡献，但是由于城乡二元体制的客观现实，其合法权益的保障问题作为新农村建设中的重大问题，却一直没有得到有效解决。目前，随着“新生代农民工”群体的出现，这个问题的解决将变得尤为迫切。为此，党和国家已经出台了相关的政策和法律，而律师通过为农民工提供法律咨询、法律援助和一般的诉讼代理，将在消除针对农民工的就业歧视和限制、推进农民工的最低工资制、劳动合同制以及农民工的职业安全卫生和社会保障制度等方面发挥积极的促进作用。

3.维护农村社会稳定。我国目前正处于社会发展的转型时期，随着农村改革步伐的推进，家庭纠纷、习俗纠纷、利益纠纷等各种矛盾纠纷呈多元化发展趋势。其中农村社会发展进程中长期存在的隐性利益失衡和当代中国社会转型中出现的显性利益失衡成为影响农村社会稳定的矛盾之源，加上农村基层组织社会控制能力的弱化、干群关系的激化以及部分农村干部的腐败行为，导致各类“群体性事件”不断发生。[1]农村稳则国家稳，建设社会主义新农村更是离不开和谐稳定的社会环境。针对影响农村社会稳定的各类矛盾纠纷，律师可以通过“送法下乡”等多种途径，参与涉农纠纷调解、诉讼以及各级政府的信访工作，以其丰富的专业知识和办案经验，协调利益关系，化解矛盾纠纷。同时，律师还可以成为政府和群众之间的中介力量，一方面通过向农民进行法律宣传、咨询以及政策的解读，消除农民因为对法律政策的不理解而产生的抵触和对抗；另一方面通过向政府反映民情民意，帮助政府正确有效地解决各种涉农问题，从而理顺政府和农民之间的关系，消除导致矛盾纠纷发生的各种不稳定因素，真正使律师在维护农村社会和谐稳定中起到“调节器”、“减压阀”和“避雷针”的作用。[2]

二、律师服务新农村建设所面临的现实问题

1.地域阻隔。在新农村建设中，农民的法律服务需要以前所未有的数量在增加，农民的法律意识也早已不是传统上人们所估量的那样“淡薄”。在现实的利益需要面前，通过法律途径实现自己的合法权益，早已不是“城里人”的专利。[3]但是，法律服务更多的是一种面对面的、人与人之间交流互动的活动。目前我国虽有执业律师14万多人，但其中超过半数都云集于大城市和东部沿海地区。在我国省会级以上的城市中，平均每万人拥有的律师数为51名，而在贫困县中，平均每万人只有1.7名律师。早在2005年，司法部就发布数字称中国206个县没有一名律师，4年过后，这一数字并无明显改善。[4]这就意味着由于城乡地域阻隔所造成的客观障碍，使得法律服务的提供者律师同这类服务的消费者农民之间存在着交流沟通及获取服务的现实困难。很具体的问题是，农民有法律需要，比如纠纷解决、合同及其他法律事务，就必须“进城”才能找到可为他们提供法律服务的律师，或者干脆就没地方可以找到律师。对律师而言，这样的障碍同样存在。在目前业务竞争十分激烈的情况下，农村也是律师需要开拓的新的法律服务市场，但是在地域阻隔所形成的现实困难面前，开发农村市场、开拓农村案源，成为高成本、低效益的事情，很难提高律师服务农村的积极性。

2.知识冲突。无论是在农村还是在城市,地方性知识与普适性的国家法间的张力都是存在的,所不同的,也许仅仅是程度问题。[5]事实上，相比于城市，这种张力在农村表现得更为明显。传统农村社会属于“乡土社会”、“熟人社会”，人们的生活知识和生活规范与城市社会有很大区别。比如风俗习惯和乡规民约是绝大多数农村地区人们生活所依据的基本社会规范。相比之下，在被称为“工商社会”、“陌生人社会”的城市，法律则是人们社会生活的主要社会规范。因此，诉讼、仲裁等法律途径是城市中的人们解决社会纠纷的基本方式。但是在农村社会，一旦发生纠纷，除了诉讼和仲裁等纯粹的法律途径之外，还有和解、调解、宗族裁判甚至赌咒发誓之类的非理性途径。[6]一般情况下，除非不得已，人们都不会首先考虑使用法律途径解决问题。面对这样的现实，律师的问题就来了。由于生活和工作的基础在城市，律师的业务知识主要来自对城市生活的体验和认识，就服务城市而言,其对法律的掌握和应用无疑是专业而熟练的，但是由于不生活在农村，或者曾经生活在农村后来脱离了农村生活，或者了解此处的农村但不了解彼处的农村，其对农村社会的各种规范如民俗习惯就不一定能够掌握及应用。而民俗习惯之类的“民间法”在农村社会的纠纷解决和非诉讼事务的办理中又往往具有决定性的作用。这就必然产生这样一个后果，即熟知法律法规及其运用技能的律师在农村社会及农村事务的解决中完全可能遭遇“水土不服”的问题。

3.经济瓶颈。从一定意义上讲，法律服务消费是高消费。但在当下GDP总量虽位居世界前列但贫富分化却十分严重的中国社会，贫困成为了制约人们法律服务消费的主要瓶颈。据统计，2008年我国城镇居民人均可支配收入15781元，农村居民人均纯收入4761元，城乡居民的收入差距约为3.3:1。尽管这样简单的数字对比并不能准确反映城乡居民的实际消费水平差距，但却在一定程度上支持了之前有学者作出的“现在农民人口占总人口的64%,只购买38%的商品,三个农民才抵得上一个城市居民的购买力”的判断。[7]在有限的经济能力和消费能力面前，农民若再为一些法律事务而支付高额的律师服务费，对他们来说是很不划算的事情。而律师自身的角色属性及其执业的高风险、高压力决定了其所提供的法律服务的常态应当是有偿服务，而且这样的有偿服务不可能如同菜场中的萝卜白菜一样便宜。矛盾就由此而生了，一方面，农民有迫切的法律服务需求，但是却没有支付一般法律服务费的能力；另一方面，律师能够提供法律服务，但是却原则上不提供无偿或者低廉的法律服务。

4.体制缺陷。缺乏有效的体制保障是律师服务新农村建设所面临的又一个具体问题。首先，缺乏律师服务的长效机制。律师服务新农村建设，有一个具体的途径问题。目前，“送法下乡”是律师服务新农村建设的主要途径——尽管这个途径目前不过是个迫不得已的权宜之计。这就意味着律师目前为新农村建设所提供的法律服务不过是“根”在城市的律师所作出的一种“义举”。换言之，这种举动是可为的，也是可以不为的。结果导致律师服务新农村建设缺乏一种稳定的长效机制，从而使这种服务不过是一种偶然的、个别的活动。其次，服务运行体制不健全。在城市，律师协会和律师事务所的存在，一方面便于律师执业及对其进行管理，另一方面也方便法律服务消费者同律师的交流沟通——他们起码知道在哪里能够找到律师。但是在农村，目前除了尚存在诸多问题的基层司法所和法律服务所之外，基本上没有律师事务所及律师这样的“第三类”法律服务机构和服务人员。换句话说，律师在农村没有其赖以执业以为农民提供法律服务的组织，没有其赖以立足的“根据地”。其结果必然是，通过各种途径“送法下乡”到农村的律师只能匆匆来又匆匆去。而农民没有这样的体制保障，也很难同律师建立起有效的沟通，法律服务供需之间的矛盾也就无法得到有效解决。

三、律师服务新农村建设的对策

1.律师主动送法服务新农村。解决地域阻隔问题，笔者认为有两方面的途径：第一，直接途径-——律师长期稳定地“送法下乡”。即通过律师直接到乡村或者与一些具体的乡镇、村庄建立起直接的对口关系，为农民在民事、刑事、行政等方面的法律事务提供直接的援助，指导基层政府推进乡镇的制度建设以及帮助村委会等各种基层组织依法规范运行。当然，律师的这种“送法下乡”，不是“为了保证或促使国家权力，包括法律的力量，向农村有效渗透和控制”，[8]而是基于现实，“城里的”律师为了履行其服务新农村建设的义务所采用的必要途径。第二，间接途径——律师为进城务工人员即农民工提供无偿或廉价的法律服务。农民工是我国城乡二元体制催生出的特殊产物，尽管他们一年中绝大多数都工作生活在城市，但是他们的“根”仍然在农村。在城市工作生活的农民工如果能够在法律问题、法律事务上的得到律师的良好服务，则这不仅对接受法律服务的农民工本人具有直接意义，同时他们也会把所受法律服务的结果及认识带回农村，传递给其在农村的亲友，从而有助于农民法律消费意识的改善和农村法制建设的发展。

2.律师要成为“穿梭于两种知识之间”的沟通者。为了缓解地方性知识和国家法之间的冲突，律师必须能够成为两者之间的沟通者。[5]首先，律师要学习掌握其所服务地方的“民间法”。“工欲善其事，必先利其器”，面对“五里不同风，十里不同俗”的农村社会的特殊情况，律师要“到什么山上唱什么歌”。这就要求律师必须熟悉和掌握其所服务地域的风俗、习惯、道德、宗教信仰等“民间法”，以及当地民众对这类规范的尊崇程度和适用方式。为此，律师必须深入其所服务的农村社会，深入田间地头，了解掌握当地的社会状况，丰富自己的知识体系，从而使自己有足够的“乡土知识”用以解决在农村法律服务中所面临的问题。其次，律师要善于在农村法律服务中使用“民间法”，并使其同国家法有机结合，从而达到解决农村问题的良好效果。知识的价值在于它的应用，在服务新农村建设中，律师不仅应当是适用法律法规的专家，同时还应当是熟悉并运用“民间法”的专家，要做到能够真正了解农民，理解其所思所想，说农民的话，用农民的规矩解决农民的问题，在不违背法律原则和法律的强制性规范的基础上，实现“民间法”和国家法于法律服务实践中的有机结合。

3.加大公益律师建设力度及国家对律师服务新农村建设的财政支持。由于二元体制的长期存在所造成的不平衡发展，我国城乡之间的经济差距不可能在短期内得到消减。这就意味着当下律师为新农村建设所提供的法律服务主要是律师服务的非常态形式——无偿服务和廉价服务。首先，要依法加大服务新农村建设的公益律师队伍建设。依照《中华人民共和国律师法》的有关规定，律师、律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，维护受援人的合法权益。这是律师为社会公益事业提供无偿法律服务的法律依据，也是当下律师服务新农村建设的制度保障。据此，应加强公益律师队伍的数量，提升其服务的质量，使其服务新农村建设真正起到“雪中送炭”作用。其次，国家要为律师服务于新农村建设提供有力的财政支持。公益律师为新农村建设提供无偿法律服务的“无偿”是相对于其常态的有偿服务而言的，并不是说无偿服务就不需要任何费用——律师办事所需的交通费、差旅费及生活费之类的必要费用还是不能由律师自己承担的。国家应通过转移支付和建立专项服务基金等方式保证这些必要的费用开支，并把这些费用列入国家用以新农村建设的正常财政预算，从而为律师服务于新农村建设提供有力的财政支持。

4.完善律师法律服务体制，健全农村法律服务体系。首先，确立律师服务新农村建设的长效机制。根据《律师法》对律师法律援助义务的规定，在不修改现行法律的情况下，可以通过司法部颁布律师服务新农村建设的部委规章，提出对律师服务新农村建设的具体要求。如此则可为律师服务新农村建设提供具体的制度依据，从而为确立律师服务新农村建设的长效机制提供明确的法律保障。与法律制度相对接，需要在律师协会成立专门服务新农村建设的机构。具体可以由中华全国律师协会统一协调，由各省级律师协会具体负责在各地方律师协会内部成立“三农”服务委员会之类的机构，专门为新农村建设等“三农”问题提供法律服务。其次，健全农村法律服务体系。第一，在律师的参与和帮助下提高现有的基层法律服务组织的服务水平。可把现有的基层法律服务和律师服务相结合，发挥各自长处，即“凡是律师事务所接待农民咨询的小纠纷,律师事务所应及时交司法所处理；凡是涉及案情重大，法律问题复杂的纠纷和案件，基层法律服务所应主动交给律师事务所办理，走‘所所联合之路’”。[9]第二，城市律师直接在乡镇建立律师事务所或者固定的律师服务点。可以肯定的是，随着农村经济社会环境的改善，大批律师将会逐渐被吸引至农村地区执业或其服务对象主要在农村地区，律师在农村社会的法律服务将回归至其常态即有偿服务上去。第三，发展培养专门面向乡村的县乡域的律师。“送法下乡”只是基于目前城乡差距、律师基本上集中于城市的一种不得已而为之的权宜之计，从长远出发，发展培养专门面向乡村的县乡域的律师，建立律师在农村的服务根据地才是解决问题的根本出路。

[1]王精忠.农村群体性事件原因分析及处理原则[J].山东社会科学,2007,(7).

[2]王宁.浅析律师在建设社会主义新农村中的作用及实现途径[J].中国司法，2007，（3）.

[3]魏小强.当代农民法律意识现状语境分析[J].江苏警官学院学报,2006，(5).

[4]刘必华.中国200余县无律师1＋1行动举国驰援[N].法治周末报，2009-07-30.

[5]郭松,肖仕卫.穿梭于两种知识之间:律师作用新解读——以农村“基层法律服务工作者”为例[J].中南民族大学学报(人文社会版),2007，(4).

[6]褚宸舸.多元规范观下的诅咒（赌咒）、发誓[C]//徐昕.《司法》（第一辑）.北京：法律出版社，2006.

[7]陆学艺.三农论[M].北京:社会科学文献出版社,2002：5.

[8]苏力.送法下乡——中国基层司法制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2000:35.

[9]宋智慧，郭琰.关于河南省律师为社会主义新农村建设服务的调研报告[J].中国司法，2006，（11）.

D926.5

A

02-7408（20）05-0083-03

江苏省哲学社会科学规划项目“构建和谐社会过程中利益反哺的法律机制研究”（07FXC012）和国家社会科学基金项目“新农村建设中的法律文化创新机制研究”（09BFX08）的部分研究成果。

魏小强（1976-），男，甘肃秦安人，江苏大学法学院讲师，法学硕士，从事法理学研究。

[责任编辑：张亚茹]