沈阳蒲河新城财源建设与产业结构调整

吕旺实李 欣郭传章

（1.财政部财政科学研究所，北京 100142；2.蒲河新城财政局，沈阳 110164）

沈阳蒲河新城财源建设与产业结构调整

吕旺实1李 欣1郭传章2

（1.财政部财政科学研究所，北京 100142；2.蒲河新城财政局，沈阳 110164）

在沈阳蒲河新城的高速发展中财政面临可持续增长压力，财源建设对土地收入的过度依赖使得财政收入陷入增长瓶颈。相关数据表明，不同行业、不同经济类型企业对财源建设的影响也不相同。结合蒲河新城现有行业的分析，提出在产业结构调整过程中加快新城财源建设的政策选择。

财政增收模式 财源建设 产业结构调整

经过短短八年的发展，2009年蒲河新城本级财政收入从2002年的800多万增加到70多亿，年增长率近90%。但收入中一般预算收入所占比重过低，基金收入比重过高，财政收入过度依赖土地资源。土地资源的有限性、土地出让金的一次性对财政收入的长期可持续增长构成严重制约。如何利用产业结构调整和升级，加快财源建设，成为蒲河新城当前亟待解决的重要问题。

一、蒲河新城发展概况及财政可持续增长压力

2006年10月，经国务院批准，沈北新区成为继上海浦东新区、天津滨海新区之后的第三个行政新区。2006年12月，经国家发改委同意，辽宁省政府批准，沈北新区成为唯一的省级综合配套改革试验区，被赋予了行政、金融、土地、科技等八方面改革的“先行先试权”。蒲河新城作为沈北新区的核心区，拥有了更广阔、更自由的发展空间。

由于蒲河新城成立初期财政收入基数低，招商引资取得成绩后体现在财政收入增长率上是超常规增长。2003年财政收入增长了十几倍，这种增长幅度当然是特殊的、不可持续的。经过最初几年的成倍增长后，2008年和2009年财政收入增幅下降到了49%和38%。财政收入总量增长势头虽然仍算强劲，但增幅不断下降，财政收入陷入增长瓶颈。

在总量增长的背后，蒲河新城财政收入结构还存在一般预算收入占财政收入比重过低的问题。2006年到2009年间一般预算收入占财政总收入的比重不到1/4，以土地出让金为主的基金收入比重超过3/4。2009年一般预算收入仅占财政收入的20%，基金收入占到了80%。一般预算收入中与土地转让和开发密切相关的耕地占用税、契税、城镇土地使用税超过60%，增值税和所得税不到10%，基金收入几乎全部是土地出让金收入（99.8%）。2009年房地产业实现的税收（不包括房地产企业缴纳的契税和因房地产项目所产生的建造营业税及附加）占全口径税收的30%①蒲河新城财政局：《蒲河新城2009年财政收入的综合分析》。。

相对财政收入而言，蒲河新城财政支出变动则更为平稳。2008年以前财政处于赤字状态，2008年开始实现盈余，但盈余还不足以弥补之前积累的赤字。其财政支出压力主要来自三个方面：一是蒲河新城在市郊农村的基础上发展起来，基础设施建设投入大；二是随土地增值拆迁安置成本不断提高；三是随着发展和人口的集聚，公共产品和公共服务的需求快速增长。

二、依赖要素投入的财政增收模式不可持续

1.土地对财政收入增长的贡献已经达到极限。依靠土地资源支撑财政收入面临挑战：一是土地资源，特别是可建设用地有限；二是土地收益增幅下降；三是原定土地和税收等优惠陆续到期，部分企业可能会转移；四是蒲河新城离老城区远，交通运输成本高，商业和生活配套设施不健全，不利于吸引企业和人才；五是土地出让金中可用财力下降，土地出让金的60%用于征地、拆迁和办理土地手续等直接成本，再考虑基础设施建设和给予企业财税政策优惠等成本，可用财力不多。因此以增加要素投入特别是土地要素投入支持产业增长的模式已经成为经济发展的瓶颈，从而导致财政收入后劲乏力。

2.其他要素投入的增长受到限制。除土地之外，支持蒲河新城的经济增长的其他优势正在丧失。一是劳动力价格上涨的约束，劳动力价值随着学习、培训、经验的积累得到提高，劳动力价格的上涨也约束经济增长的幅度；二是环境约束，蒲河新城的发展方向是建立生态新城，建立环境友好型和资源节约型经济先导区，因此在招商引资方面有严格的环境标准，另外政府还要投入大量的财政资金用于环境建设和生态改造；三是竞争加剧，各地和各开发区的招商引资力度都在加大，全球性经济危机的爆发对中国经济特别是生产和出口带来严重影响的同时，也加剧了经济社会的全面竞争；四是传统产业资本边际收益递减等规律的制约，在这种情况下，蒲河新城需要立足提高规模效应，经济发展要更多依赖技术进步、管理和服务水平提高、人力资本开发等。

三、有利于财源建设的最优产业类型——基于资产税收贡献率等指标

（一）利于财源建设的行业类别

资产税收贡献率指行业企业的税收占总资产的比重，是招商引资的一个重要参考指标。国家税务总局关于2001年重点税源监控工作情况的通报（国税函[2002]23号）显示，2001年度我国卷烟、酒、采掘、医药和交通运输设备制造业五大行业税收贡献率较高，其税收贡献率分别为43.4%、10.6%、8.7%、8.5%、6.5%。

2004年重点税源数据显示，按重点税源企业的行业构成排序，税收贡献率前10名的行业依次为：卷烟制造、烟草制品零售、饮料及茶叶批发、原油加工及石油制品制造、天然原油和天然气开采、啤酒制造、烟草制品批发、其他煤炭采选、炼焦和白酒制造。其中，卷烟行业的税收贡献率最高，达到53.48%，意味着投资卷烟制造业两年交纳的税款可以再建一个同等规模的企业或者说卷烟制造企业年税收贡献超过其资产的一半。

在税收贡献率较高的行业中，除煤炭采选和炼焦外，其他8个行业均涉及缴纳消费税，而且这些行业增值幅度较大，其增值税和企业所得税的税负也相对较高。可以说，这些行业的税收贡献率之所以高，一方面是由于这些行业生产的产品的价值增值幅度高，缴纳的增值税和企业所得税较多，二是由于所生产的产品是消费税或资源税的征税范围，这加重了企业的总体税负，提高了企业税收贡献率，体现出当前税收政策调节和限制其中一些产业发展的意图。因此这些大多数都不很适合列入蒲河新城未来的行业发展规划当中，只有饮料及茶叶批发、啤酒制造、白酒制造虽然也属于国家政策调节的范围，但是由于对环境影响较小，而蒲河新城具有交通便利的优势和产业发展的基础还是可以考虑作为重点发展的。

（二）利于财源建设的不同经济类型企业

按企业注册经济类型分类，虽然在纳税总额上，国有企业无疑是我国税收收入的“龙头老大”。但按重点税源企业注册的经济类型构成排序，乡镇集体企业的资产税收贡献率最高，达到9.19%。税收贡献率前10位的企业类型中，私营、集体、港澳台资和外资企业榜上有名，却没有国有企业的影子。这提醒我们在招商引资的时候要重视和吸引乡镇企业、外资企业、合资企业、港澳台企业、私营企业、集体企业，不能只重点盯着国有企业。

（三）蒲河新城八大行业持续增长潜力分析

把交纳的税收占企业销售额的比率定义为销售额税收贡献率，这个数据一方面反映企业的税收负担，另一方面也反映企业盈利情况。根据2008年全国部分行业重点企业和蒲河新城部分行业重点企业税收占企业销售额比重的数据做出散点图。

与全国重点企业相比，蒲河新城在1—8类行业重点企业（横轴前37家）的销售额税收贡献率更高更分散，这说明蒲河新城在招商引资方面很有眼光，入住的重点企业的盈利状况突出，行业发展优势明显，今后可以沿着这个方向，继续重点在这八大行业中选择盈利状况好的企业招商引资，形成行业和品牌集聚效应，发展成为地区和全国相关行业领军地区。

四、加强财源体系建设的政策选择

为实现财政收入的可持续发展，需培养稳定的行业和企业税源，扩大稳定的可持续收入在财政收入中的份额。在选择和培植行业企业税源时，要筛选符合世界和我国产业发展方向、符合沈阳和蒲河新城发展定位、适合自身比较优势的税收贡献率高的行业企业。

（一）合理确定有利于培养财源的产业发展政策

1.在现有产业集群中重点发展符合产业发展方向和税收贡献率高的产业。蒲河新城税收收入总量高的主体行业依次是房地产业、农产品深加工业、光电信息业、商贸物流业，2009年这些行业的税收收入占蒲河新城全口径税收收入分别是30%、13%、6%、5%。目前国家对房地产业调控力度很大，所以近两年来房地产业利润下降快，税收贡献下滑明显，但另一方面蒲河新城是新发展的地区，生态环境又适宜居住，所以很适合房地产业的发展，而且房地产业对当地的就业、人口集聚、金融商贸服务、建筑业、建材生产等都有良好的带动作用，所以还是要发展而不是限制，但可以减少或取消税收方面的优惠，从服务和环境上留企业留居民。农产品深加工业和光电信息业是蒲河新城最早发展的老牌产业，技术处于行业领先的地位，税收贡献率较高，今后发展主要是政策引导他们向高技术含量、高附加值的高端发展。商贸物流是税收贡献率较高的产业，但是目前蒲河新城引进的企业在税收贡献上与全国相关行业比较不具备优势，今后对此类的优秀企业可以加大优惠力度，利用地理位置和带动范围大的优势把运输、仓储、批发为主的商贸物流产业集群做大做强。除了上述四个产业集群外，蒲河新城还形成了装备制造和文化创意两个产业集群。装备制造产业税收贡献高，依托沈阳有发展的产业基础和优势，需要未来重点发展，在保证环境友好的情况下增加产业集聚的政策支持，不断向高技术含量方向发展。文化创意税收贡献率差异很大，蒲河新城发展优势也不明显，但是由于环境质量高和具备温泉养生资源，可以从旅游休闲开发着手来发展文化创意产业。蒲河新城最近在探索发展家电产业和航空航天产业的可行性，这两个行业税收贡献还是较高的，但是沈阳在这两个行业上发展基础较弱，所以发展条件不是很充分，如果发展的话可以重点引进龙头企业和技术研发实力强的企业，选高端放弃中低端。

2.在税收贡献率高的产业中优先发展符合产业发展方向和自身比较优势的产业。剔除不符合产业发展方向的行业，留下适宜发展和税收贡献率高的行业主要有：批发业、酒类和饮料制造业、设备制造业、农产品深加工业、运输和仓储业、生物医药业。批发业对地理位置和服务能力要求高，适宜蒲河新城发展，重点可以放在辐射东北和东北亚地区；运输和仓储业与此也类似，都可以加大招商力度，打造服务东北亚的品牌；酒类和饮料制造适合发展的有利条件是农产品质量高、水质优越、农产品加工能力强，但是这个行业竞争压力大、需求变动快、顾客群忠诚度培养困难，所以企业选择上要更为谨慎地选择品牌形象清晰、已形成固定客户群的企业。

3.延伸产业链，吸引税收贡献率高的企业，打造税收贡献率高的产业集群。延伸产业链可以依托生态建设拓展房地产业，依托温泉资源发展旅游、疗养和休闲度假产业，依托农产品深加工业发展食品和饮料等产业，依托工业、教育业和旅游等产业拓展常住人口和休闲人口等，发展房地产和商贸服务业。在各行业发展过程中做大做强优势产业，形成产业集群，吸引税收贡献率高的产业和行业。要在实践中总结经验，对行业进行必要的调整。随着服务业和出口加工业比重的上升，促进服务业发展，增加服务业增加值将成为发展的重点。

（二）结合本地实际加快经济转型与优化升级

按照建设现代化、国际化的“东北第一生态新城”功能定位，蒲河新城需要实现六大转变：一是制造业向服务业转变；以生态优势、产业发展、温泉资源吸引常住人口和旅游度假人群，发展商贸服务业；二是产品向文化创意的转变，大力发展文化创意产业；三是实现“黑色”、“白色”向“绿色”的转变，建立生态新城，发展休闲旅游业，力争实现单位总产值能耗比2008年下降30%以上；四是高碳向低碳转变，发展低碳经济，加大低碳技术的研发和应用，实现单位GDP碳排放逐年削减；五是生产向科技创新的转变，提升自主创新能力，建成东北科技创新基地，实现规模以上工业产值中高新技术产业比重达45%；六是小规模向大规模的转变。把优势产业发展成产业集群，做大做强。

实现上述转变要坚持实事求是，不能搞一刀切。例如对于有污染的企业在有治理措施保证能够符合相应环境标准的，通过程序批准也可以接受。对于高质量的发展类企业可以给予更长的优惠期。引进企业时要有战略的眼光，对于近期税收回报率低，但有利于产业集群发展、联带作用明显、就业机会多的企业也可以入围。不单纯把重点放在国有企业、大企业上，要看到小企业在解决就业和单位税收贡献率上的优势，实现小企业集群与骨干大企业并存的局面。

（三）运用财税优惠政策支持产业结构调整和企业技术创新

在区域引资和发展竞争中，各地都在调整结构，也都在使用新的财税手段，都在打“取和予”的时间差。蒲河新城收入增势的减弱和支出基数的增大，限制了时间差的长度和财税手段的力度。因此，在产业结构调整中，蒲河新城一定要使产业结构与财政收入双双达到最佳临界点。财税政策的刺激是必须的，但让利的程度既取决于蒲河新城财力水平，又取决于企业对蒲河新城发展的重要程度。政策要用到刀刃上，发挥最优的效果。在尊重市场选择的基础上，按照客观和历史形成的条件以及由此形成的比较优势发展产业，发现新的商机和发展方向，找准政策的着力点，掌握政策刺激力度，将有限的引导工具用好，用出效率。财政优惠要实现从土地出让金减免和税率优惠向促进企业自主创新能力、促进产业升级转型方向发展。产业的发展进而到经济的发展越来越依赖科技进步和技术创新，越来越依赖教育和培训带来的人力资本的提高，因此建立现代产业体系要优先发展教育和研发，提高自主创新能力，建立创新型产业集群，发展创新型政府，这样才能建立可持续的财源体系。要在科技创新方面加大财政研发支出，促进企业提高研发投入，提升自主创新能力。在这个领域，要加速人才、资本、技术、项目等的引进和集聚力度，加强国内和国外合作，建立自己的优势。

总而言之，蒲河新城的财源建设要更加注重提高经济增长质量和效益，更加注重推动经济发展方式转变和经济结构调整，更加注重推进改革开放和自主创新、增强经济增长活力和动力，更加注重改善民生和保持社会和谐稳定。

F812.41

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1672-9544（2010）12-0053-04

【责任编辑 赵 晔】