人大代表的监督权有多大

□ 缪士鼎

探讨与争鸣

人大代表的监督权有多大

□ 缪士鼎

2010年5月15日，《人民代表报》理论版刊发《充分发挥代表对实事工程的监督作用》一文（下称“代文”），强调通过人大代表“对实事工程的监督”，“推动实事工程的进展”，“切实解决人民群众反映的热点难点问题”，主旨是好的。但是，“代文”在理论上混淆了人大代表与国家权力机关的法定职权；付诸实践则会导致代表越权、人大失职，对代表履职和人大行使权力都会带来不利影响。时下，各级都在加强法治，“提高制度执行力、增强制度实效”（胡锦涛在十七届中央纪委五次会议上讲话），因此，澄清“代文”的几个主要观点，依法规范人大代表和国家权力机关职权的行使，显得尤为必要。

一、人大代表是不是监督政府工作的主体

“代文”把人大代表视为监督政府工作的主体，通篇阐述人大代表监督实事工程的必要性和重要性；人大代表监督实事工程存在的问题与不足；推进代表监督实事工程的对策与措施，并要“强化监督意识”。

按照现行宪法和法律规定：地方各级人大是地方各级政权结构的主体和轴心，国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生，对人大负责，受人大监督。国家权力机关对“一府两院”的监督内容和范围可分为两个方面：一是法律监督，主要是对“一府两院”违反宪法和法律的行为进行监督；二是工作监管，主要是对“一府两院”的工作是否符合宪法和法律，是否正确执行党和国家方针、政策，是否符合人民的根本利益，以及“一府两院”组成人员是否尽职尽责的情况所进行的监督。

人大及其常委会监督实事工程，属对政府的工作监督，系职责所在。问题在于作为国家权力机关组成人员的人大代表，能否作为监督主体对实事工程实施监督。现行宪法、全国人大组织法、地方组织法、监督法规定，人大及其常委会的监督权只能由各级人大及其常委会行使，而不能由其他任何组织或者个人行使。我国的人大和它的常委会属社会主义的代议机关，是分别由诸多代表和诸多常委会委员组成的议事整体，只能按照法定程序、经过法定会议、达到法定多数，集体行使权力，任何一个或几个代表（常委会委员）都无权行使国家权力机关的权力，即使兼职人大常委会主任的党委书记，同样不具有行使人大及其常委会职权的资格。

代表（常委会委员）是组成国家权力机关机构的主体，而不是国家权力机关行使职权的主体。“机构主体”与“权力主体”是两个不同的概念，反映的是两种不同形式的本质特征。前者讲的是机构由谁组成，后者讲的是权力由谁行使。代表法第二条规定“地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员”，“代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”代表参加行使的权力，只是构成国家权力机关权力的一个“元素”，而不是“主体”，只有经过法定程序和形式，把诸多“元素”融汇一体，形成国家权力机关的意见或决议、决定，才能成为国家权力，才能成为对“一府两院”的监督制约力。因此，监督实事工程的主体，只能是人大及其常委会，而不能是代表（常委会委员）。

二、人大代表的职权对政府工作有无制约力

“代文”指出：“代表对实事进行督办时，涉及的督办内容不够全面”，涉及“工作质量、资金到位、事后效果”等较少，“对实事办理情况的意见建议缺乏专门的督办通知，提出意见要求不够明确……影响了监督效果。”

代表的作为，离不开代表的职权。人大代表有无权力，长期存有争议。有的专家认为“人大代表个人没有权力，只有选举权、审议权、表决权、言论免责权等权利”。有的学者则认为，“人大代表不仅有‘权利’，同时也有‘权力’，或者说人大代表的‘权利’，也就是‘权力’”。因此，要发挥代表的职权作用，就不得不依法对代表的职权做一番合法合理的分析。

代表法第一条开宗明义规定：“为保证全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法行使代表的职权，履行代表的义务，发挥代表作用，根据宪法，制定本法。”以笔者对代表法定的“职权”理解和实践感悟，人大代表的职权内含有三：（1）代表的职权是法定的代表的权利。较之法定的公民和法人的权利，以及非法定的社会自在的权利，人大代表的权利具有不可转让、不可替代和“特别”司法保护性。（2）代表的职权是法定的代表的权力。代表可以依法参加集体行使国家权力，也可以依法行使个体的法定权力。（3）代表的职权集其法定的权利和权力于一体，且依其使然而定：代表依法以权利主体行使，其职权即是权利；依法以权力主体行使，其职权即是权力。

代表“在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务”（代表法第六条）。国家权力机关行使权力是坚持民主集中制的原则。通常情况下，人大会议各项议程一般分为实施民主和实施集中两个阶段。会议民主阶段，主要是组织安排代表听取报告和介绍，就专项议题、重大事项、人事安排、特定问题调查等畅所欲言，提供实情，反映民意，建言献策，以利于大会集思广益、完善决策。此间，代表工作不对相应的人和事构成强制和支配，体现的是“权利”所具有的广泛性和平等性的显著特征。代表的作为应视为行使权利。会议集中阶段，主要是组织安排代表参加投票、表决，对相关事项作出决议决定，体现的是“权力”的强制和支配的显著特性。代表此间的作为应视为行使权力。闭会期间代表行使职权，同样具有行使权利与行使权力之分，县级以上的地方各级人大代表，依法参加集体活动或个人持证视察、调查研究、与民座谈、接访群众、了解民情民意等，代表与相应人处于完全平等的主体位置，应属于行使代表权利。代表“约见”提出建议、批评和意见或将活动形成的“建议、批评和意见”，通过国家权力机关交由相关部门处理，即是行使权力。这是因为：其一，代表的“建议、批评和意见”基于“公益”，与代表个人利益无直接关系，究其本质，属“公权力”；其二，“有关机关、组织必须研究处理并负责答复”（代表法第二十七条）。这说明，“建议、批评和意见”，是代表职权范围内的一种支配力，代表与相应机关、组织不是权利人之间那种平等主体间的关系，而是以对方服从为条件单向的“自上而下”的监督与被监督关系。人大代表的这种权力是法律赋予代表个体“公益性”权力，而非国家权力。同时，上述分析可见，代表依法行使权利，是其依法行使权力的基础；依法行使权力则是其依法行使权利的递进。代表对于行使权利、权力，不可厚此薄彼，只有认真行使权利，才能更有效地行使权力；只有齐头并进，才能职权到位。

虽然，人大代表依法参加集体行使国家权力的权力和闭会期间依法行使的代表个体权力，都不能与国家权力机关的权力相提并论，但是，也不可把代表监督与一般公民监督等量齐观。因为人大代表的监督在根本上是代表人民参与国家管理权，在内容上属于反映人民群众的意见和要求，具有国家公务性质。因此，代表的“建议、批评和意见”，比一般公民的建议批评更具有权威性，可以产生更为直接有效的作用。借用一学者话说：“可以认为代表建议、批评和意见的监督是比群众监督效率高、比人大监督效力弱的一种监督形式。”这种监督对政府工作是一种督促，而无法定的制约力。

三、人大代表对政府工作能否实施刚性监督

“代文”指出：代表在督办实事过程中，“特别是在对问题整改方面刚性要求不够，比如限期整改、限期反馈等方面的要求较少”，要“提高刚性要求”，要“承办部门说明原因并提出相应对策”。

从监督力度上讲，人们习惯把人大监督分为柔性监督和刚性监督两种类型监督形式。通常把听取专题汇报或报告、检查和视察、提出建议批评和意见等视为柔性监督，把质询、罢免、特定问题调查、撤职等视为刚性监督。刚性监督形式中，只有质询监督属代表个人行为，不是人大集体行为。即使如此，法律对于代表参与质询监督也有严格规定：代表必须有10人以上联名书面提出，且需按一定程序进行；必须在本级人大会议期间提出，人大闭会期间不能提出质询。罢免和其他几种刚性监督形式，皆非代表个人行为。如罢免，县级以上地方各级人大代表十分之一以上代表联名，方可以依法提出罢免案，罢免表决应当以全体代表的过半数通过。就是说，无论代表个人行为的刚性监督还是集体行为的刚性监督，代表个人也是不可行使的。

就“代文”监督实事工程而言，应按监督法规定，“作为本级人民代表大会代表对人民政府”“工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题”，提交人大常委会，由常委会主任会议决定，列入常委会会议议程，交常委会组成人员进行专题审议，形成审议意见，就“实事工程的进展”、“工程质量、资金到位”等，提出具体明确要求，交有关部门研究处理。对此可视为“准刚性”监督。如若政府有关部门拒而不办，或推搪塞责，必要时常委会可作出相关决定或决议，强制其办理落实，还可以依法启动撤职、罢免程序，实施更为严厉的监督。这些皆属于“刚性”监督。无论实施“准刚性”监督还是实施“刚性”监督，其权力都在人大常委会，而不在代表或部分代表职权范围内。

“代文”强调，要“加强代表培训”、“提升代表素质”、“强化监督实效”、“提高刚性要求”。按理说，加强代表队伍素质建设，是提高代表履职能力所必须，也是提高国家权力机关行使职权水平所必须，但不可视为代表“刚性”监督所必须。应该在强化代表队伍建设的同时，从代表监督的“误区”中走出，既全面提高代表履职能力，又依法规范代表职权行使，进而充分有效地发挥人大代表和国家权力机关的职能作用，确保人民意愿实现，维护好民众利益。

（作者单位：安徽省滁州市琅琊区人大常委会）