浅析旅游市场监管中旅游立法的缺失

□邓少辰

浅析旅游市场监管中旅游立法的缺失

□邓少辰

旅游市场监管是旅游产业发展中备受关注的热点难点问题，更是海南国际旅游岛建设中亟须解决的重点问题。如何规范旅游市场秩序以推进旅游产业的健康有序发展，运用法律这一刚性手段是非常有效的解决路径。然而，在旅游市场监管工作中，法律法规的不完善加大了监管的难度。旅游立法的缺失亟待解决，就目前而言，应着力于以下三个方面：

一、制定旅游基本法，促进旅游法制化建设。

“旅游法”作为旅游基本法，是我国旅游法律体系中的“宪法”，也是各级、各类旅游立法的渊源和依据，其地位和作用对我国旅游法律体系的建立和发展具有非常重要的意义，同时，对旅游业的整体发展，特别是可持续发展也具有规范和指导意义。

可是，目前旅游基本法“缺位”。一方面是，旅游业的迅猛发展，特别是在席卷全球、百年一遇的金融危机中所显现的强大生命力，使旅游业越来越成为当地经济社会发展的支柱产业，已成为国家的战略性产业，同时，伴随着旅游业的发展所暴露出来的亟须规范管理的层面也日益突出。比方说，旅游业与文化产业发展的冲突、旅游业与环保的冲突、旅游业与城镇一体化的冲突等等，这些都需要有一部全面、系统的基本法加以规范和引领。另一方面，则是旅游立法的滞后。现行的法规、规章在立法层次上没有对国家发展旅游业的原则和措施作出根本性的规定，也没有对旅游业所涉及的各方面的关系作出有效的约束和调整。

旅游基本法的缺位使得整个旅游法制建设处于一种“群龙无首”的状态，也使得地方性旅游立法活动缺乏可供遵循的立法根据和原则，这种状况使目前旅游市场监管难以到位。

二、制定旅游市场监管专项法规，强化监管力度。

旅游市场监管年年抓、年年打，却总是很难形成一种长期的、持续的、发挥作用的良好市场状态，常常是整治过后，商家又卷土重来，手段更加隐蔽、花样更加翻新，反弹压力很大。监管执法工作面临：查处易，取缔难；处罚易，根治难的状况。

一个很重要的因素是旅游专项法规立法的不完善。旅游市场监管的执法依据散见于国家多部法律法规中，比如说，《反不正当竞争法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《食品安全法》、《广告法》、《合同法》、《无照经营查处取缔办法》、《欺诈消费者行为查处办法》、《价格违法行为处罚规定》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等等，还有相关的地方性法规。这些法律法规中的一些规定可操作性不强，一些急需规范管理的层面没有相应的法规制约，造成了执法的空白，使经营者钻了法律空子，加大了监管难度。同时，这些法律法规是针对不同领域、不同类型的违法行为进行的规制，分属不同的法律体系，难以形成一股强有力的合力，根治旅游市场的顽疾，促成良好的旅游市场秩序。

强化监管，立法先行。因此，很有必要制定一部旅游市场监管专项法规，针对旅游行业中存在的形形色色的违法行为实施专打严控，通过专项法规进行有效的规制，以此可以强化旅游市场监管力度，也可以填补旅游专项法规的空白，完善旅游立法工作。

三、制定游客权益保护专项法规，切实保护旅游者的合法权益。

游客是旅游的主体，应当制定专项法规对游客权益实行特殊的保护，其原因主要有：一是游客常常是外来者，由于信息的不对称和不全面，造成被欺骗或蒙蔽。比如，到海鲜店吃海鲜，店里是明码标价，但是游客并不知道当地的海鲜市面上是什么价，只能是听海鲜店的一家之词，报什么价就是什么价，无从对比分辩价格的实际情况，很容易造成价格欺诈。二是游客在旅游地滞留的时间较短，要求处理消费纠纷要及时、方便、高效，但是，目前所实施的法律法规使投诉处理机制难以达到这种要求。三是旅游消费包括“吃、住、行、游、购、娱”，消费纠纷涉及面较广而且繁多，往往是几种纠纷汇集在一起，处理难度很大。

另外，在制定游客权益保护法规时，还应该把各地成熟的旅游诚信监管制度和游客权益保护制度纳入其中。因为对游客权益的保护往往建立在旅游从业人员及旅游经营者的诚信基础上，建立旅游诚信体系，不但要形成制度，更重要的是要通过立法加以强化。要对旅游从业人员诚信服务准则，旅行社、旅游购物店信用等级制度等进行法律规范；同时，把各地在旅游管理中已成熟的保护游客权益制度进行梳理，把这些管理制度上升为法律，通过立法切实保护旅游者的合法权益。

在立法形式上，不一定要局限于一种模式，可以按照位级制定旅游基本法、旅游市场监管和游客权益保护行政法规；也可以在旅游基本法中涵盖旅游市场监管和游客权益保护的专项规制内容；还可以充分发挥地方立法权的优势，通过制定地方性法规，实行一些有益的探索和尝试，积累立法经验，最终上升到国家立法的层面。

海南正处在一个极其重要的战略机遇期，要发挥优势，用好、用足、用活“先行先试”政策，不但要出台一系列的支持发展建设优惠措施，更要及时制定、修订适宜的和现行的法规、规章，建立完善的法律体系，为国际旅游岛提供坚实的法律保障，切实有效地促进海南经济社会平稳较快发展，构建开放之岛、绿色之岛、文明之岛、和谐之岛的基石。◎

（作者单位：海南省工商局）

［编辑：王群存］