全国性体育社团改革与发展研究——基于学理层面的思考

王凯珍，汪 流，黄亚玲，刘元福，褚 波，谈 莺，于 蕾，李 琳

全国性体育社团改革与发展研究
——基于学理层面的思考

王凯珍1，汪 流1，黄亚玲2，刘元福3，褚 波3，谈 莺3，于 蕾3，李 琳3

运用文献资料、逻辑分析等研究方法，对全国性体育社团的生成、运作、组织模式等共性问题，以及两类全国性体育社团的个性问题进行分析。结果认为：全国性体育社团仅具有自治社团或独立法人的外观，组织性质与实际运作逻辑存在明显背离；社团管理制度的“分级管理”原则，导致全国性体育社团与其会员联系薄弱；全国性体育社团的政府选择，使其面临社会合法性危机。基于对体育事业发展的现实需要，提出全国性体育社团改革与发展的学理思考。

体育社团；共性；个性；学理

自1993年颁布《国家体委关于深化体育改革的意见》开始，我国体育体制改革进入一个崭新的阶段，国家办与社会办相结合的体制开始显现。然而，我国体育事业虽经历了很长一段时间的酝酿、摸索，体育政府部门几经改革，都没有从根本上触及体育政府机构与社会组织这一权力关系的神经，时至今日，体育社团仍然被政府的权力所覆盖，没有真正发挥体育社团的应有作用[1]。体育改革中那些屡次被推迟的最棘手的问题，则必须在今后几年时间被面对，与市场经济相配套的一系列体育制度需要在这个时段予以完善。可以说，未来几年，将是我国体育所经历的历史长河中最为关键的一段，中国体育在21世纪的基本走向，在很大程度上将取决于我们在这个看起来很短暂的历史时刻中思考、选择和作为，全国性体育社团发展与改革问题就成为改革背景下亟需解决的重要问题之一。

1 我国全国性体育社团存在的共性问题分析

依据我国社团管理体制的“分级管理”原则，体育社团的设置可分为全国性社团和地方社团两大层次，具有一定的层次结构特征。截至2008年底，全国性及跨省（自治区、直辖市）活动的社团1 781个（数据来源于国家民间组织管理局），其中全国性体育社团共99个。全国性体育社团中，各类单项体育协会共有69个，其他类型全国性体育社团计30个。由国家体育总局作为业务主管单位的全国性体育社团有91个，其余8个由公安、农业、水利、残联等6家部委、人民团体主管。

从我国体育社团系统改革的进程看，全国性体育社团与地方体育社团改革的步骤不一致，体现出上行改革滞后的特点，越接近体制中心，改革的难度越大。20世纪90年代以来，适应社会需要的地方体育社团大量兴起，原有的体育社团实体化改革也稳步进行。具体体现在：在运作逻辑上，越来越多的地方体育社团按照市场经济的要求和体育社团的特点，形成了市场化、社会化的良性运行机制；在组织模式上，地方体育社团的办公地点开始独立设置、工作人员的生成方式趋向于民主选举；在与会员的关系上，更能体现出为会员服务的理念，对会员有较强的凝聚力和吸引力。与地方体育社团相比较，全国性体育社团虽然数量庞大，但并不是经济社会发展过程中自发产生的，而是在借鉴西方社会发展经验的基础上，根据国际体育交往需求自觉建立的。但这种自觉建立的体育社团不能和当前社会发展程度相适应，不可避免地出现偏离目标的“组织外形化”现象。

1.1 全国性体育社团的生成机制

从成立的方式看，现有的全国性体育社团，多由政府部门发起成立，体现出很强的政府选择机制，其活动目标、运作方式、人员构成等都带有明显的政府选择特征。我国全国性体育社团的建立主要来自于获得国际体育参与的合法身份约束。国际体育的比赛和交流，不仅仅限于政府层面，按照国际体育组织的惯例，往往要求以民间组织的名义进行。为了赢得国际承认，建立与国际体育组织的正常联系，我国政府体育部门各职能处室不得不挂起体育社团的牌子，以便于同国外体育民间组织展开“对应”的交往活动。应当看到，“政府选择机制下产生的社团并不都是符合社会需要的社团”[2]，在我国正式开展的有些体育项目仅仅是为应付国际体育比赛拿奖牌而设置的，没有任何社会根基，只有为数不多的精英运动员，要么商业价值较低，要么群众了解甚少，甚至两者兼而有之，也增加了当前社团实体化改革的难度。

1.2 全国性体育社团的运作逻辑

毋庸置疑，全国性体育社团的运作逻辑与其产生方式存在着宿命般的联结关系，注定了其不符合社团法人治理结构的一般运作常规。尽管从管理的角度看，它们均在民政部门进行登记注册，从而得到认可并承认它为社团组织，尽管都有自己明确的宗旨，有一定的注册资金和财产，有自己的名称、组织机构和场所，并且在对外交流或进行“社会化”和“产业化”运作时与赞助商、俱乐部和社会方方面面合作时，在名义上都宣称自己是“民间组织”，但在实质上，组织的负责人直接来自于政府，其组织也以与政府极其相似的逻辑在运作，从而表现出较为明显的组织性质与实际运作逻辑的背离。这与我们通常所理解的非政府组织、民间组织的“民间”特性相去甚远，与国际上通行的对于非营利组织的理解也存在较大的差异。

1.3 全国性体育社团的组织模式

社团管理的双重管理、分级负责原则不仅把体育社团紧紧纳入到现有体制，而且通过“同构”的组织模式将其纳入政府相关职能部门或事业单位，仅国家体育总局社会体育指导中心就挂靠着12个全国性体育社团。由于政社不分、政事不分，政府在体育领域中的职能至今无法有效地转变，无法与体育社团职能相区分，仍然自觉或不自觉地包揽着体育建设与管理的大量事务。由于既得利益的存在，使得体育社团同构体仍会采取种种手段企图控制资源配置的主导权，尽量延缓政府向社会分权的过程。截至目前，“虽然建立起了体育社团组织发展的组织架构，但是组织内其他因素还与政府职能部门、运动项目管理中心混杂在一起，并没有建立起相应的运行机制”[3]。“同构”组织模式及其相应的运作机制始终具有内在的结构性缺陷，即只有行政性而无社会性。

1.4 全国性体育社团会员制存在的问题

首先，地方会员组织入会并非自愿，而是由政府安排。“社团是公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”[4]。社团组织的权力其根源来自于社团成员的共同认可，是一种基于社团成员民主参与达成共识基础上契约性权力关系。因而，社团会员制具有自愿入会、契约性的普遍特征，即组织或个人是否加入会员制组织，完全建立在自愿的基础之上，而并非外界强迫所致。但对于我国全国性体育社团而言，其会员并非自愿加入，相反却是“法定”的。全国性体育社团成立后，“会员多由体育部门安排，相关组织和个人成为当然的会员，并不存在其章程所规定的入会程序”[5]。

其次，由于我国社团管理体制的“分级负责”原则，使全国性体育社团与地方会员联系在很大程度上呈断裂状态。“分级负责”原则，造成多级政府在场，社团体系自主运作牵涉的关系过于复杂。各级体育社团办事机构的办公条件、活动经费由主管部门或挂靠部门提供，这种情况强化了社团与主管单位的关系，扭曲了社团与其会员应有的各种权利义务关系。全国性体育社团与其会员组织名为业务指导关系，实则互不相关，都处于各自“独立”的位置，其会员组织只与相应政府部门发生联系。这就造成“全国性单项体育协会对项目的管理，无论是以中心的名义还是以协会的名义，与地方的联系主要是通过当地的政府职能部门或者运动项目管理中心”[6]。

体育社团上下联系薄弱甚至断裂的现象，使得整体的组织运作结构和运作资源分割，本应是组织体系的团结力由于外部资源的牵制遭到破坏，很难在整体架构上实现资源的有机整合，也造成全国性体育社团的核心组织地位被架空[5]。

1.5 全国性体育社团的社会合法性挑战

“合法性”概念在社会科学中的使用有广义和狭义之分。但无论在广义还是在狭义的用法中都包含着同一要旨：“由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受”[7]。康晓光最早提出了“官方合法性”和“社会合法性”概念。“官方合法性是指来自政府的承认和信任，社会合法性是指来自社会的承认和信任”[8]。但是，“社团合法性的本质基础在于社会合法性”[9]，而不是官方合法性。只具有高度的官方合法性，仅仅带来形式上的意义，而并不具有实质意义。“从长期来看，社团的社会合法性才是最根本的”[8]，因为社团的社会合法性是社团能否获得真正发展，能够逐渐走向自立和自治的关键。目前，我国全国性体育社团缺少必要的社会合法性，这有其历史和体制的必然。

首先，我国社团登记注册严格的门槛设定，给政府部门利用其组织、资源优势创立体育社团提供了方便，而公民自发的结社愿望和要求难以通过法规设定的合法渠道加以实现，事实上在很大程度上限制了体育社团的社会合法性。其次，我国全国性体育社团是基于政府的需要而成立，其存在的价值在于协助政府的工作而不是履行对公众的承诺或社会使命。其初始化合法性依靠政府获得，这种先天不足造成其发展到今天，依然缺少存在的社会合法性。再次，全国性体育社团的政府选择，“使其实际上变成‘政府所有’、‘部门所有’，成为既得利益集团的代表，没有民间力量的响应，从而缺少社团应有的会员基础，缺少广泛的代表性，缺乏社会公信度，因而缺少其存在的社会合法性”[10]。

2 两类全国性体育社团的个性问题分析

我国全国性体育社团数量较多，种类繁杂。由于这些体育社团中，中华全国体育总会历史影响力较大，而全国性单项体育协会比例最高，所以本研究选择这两类全国性体育社团存在的问题作为个案分析的对象。

2.1 中华全国体育总会存在的问题及其改革的必要性

建国之初的中华全国体育总会，是被赋予实质职能的一个政府与群众相结合的体育组织，在新中国早期的体育事业中发挥了巨大的作用。1952年底，国家专业性体委的成立覆盖了中华全国体育总会的声音，中华全国体育总会被附设在最高体育行政部门之中，没有专门的编制、人员和独立账户，而权力主要集中在体育行政部门。如果说之前对“同构”的运作模式只是一种体制上的默许，而1998年的国务院机构改革中有关国家体委机构改革的最终结果，无论是否出于当初改革的本意，是对“同构”运作机制予以体制上的承认。

2.1.1“同构”的组织模式，使中华全国体育总会的有效性缺失由于政社不分，政府体育部门在体育领域中的职能至今无法有效地转变，无法与中华全国体育总会的职能相区分，体育行政机构仍然承担着全能主义的角色，自觉或不自觉地包揽着体育建设与管理的一切事务，中华全国体育总会生存与发展的空间极其狭隘。全运会、全国城市运动会、全国体育大会等大型赛事，无论是群众性的还是竞技性的，基本都由国家体育总局主办，很少听到中华全国体育总会的声音。

2.1.2 政府部门的直接管理和管制，使其与运动项目协会的联系并未建立起来 中华全国体育总会作为各全国性单项体育协会的联合组织，本应承担起对其会员组织的业务指导和监督工作。但由于中华全国体育总会机构的虚置，我国的体育运动仍然主要由政府部门直接管理和管制，运动项目所属协会（项目管理中心）直接面对政府部门，并没有与中华全国体育总会建立起应有的联系。中华全国体育总会改革至今没有提上议事日程，使其作为调节性组织的作用难以发挥。

2.1.3 双重管理、分级负责的管理体制，使其与地方体育总会联系呈断裂状态 在与地方体育总会的联系上，由于我国的体育总会体系，几十年来一直作为虚置机构而存在，20世纪90年代以来，又被现行管理体制分割成不同层次的大小法人实体，层层分割。《中华全国体育总会章程》中有关“加强与全国各体育组织的联系，沟通情况，交流经验，指导工作”等业务内容因而成为一纸空文。因此，现在的中华全国体育总会，从其组织范围、会员代表性上并不体现它的“全国性”。

2.1.4 中华全国体育总会改革滞后已对地方体育总会改革与发展构成严重制约 我国体育社团系统历来在纵向结构上带有较强的“上行下效”特点，在职责与权力的授予、管理规则和目标的确定、经费和利益的分配等方面基本上都是模仿上层体育组织而形成，很自然地呈现出“上行下效”的特点。尽管当前一些地方体育总会为适应体育事业发展，先行进行了改革，但下行改革没有上行改革的示范总是难成气候。在2007年第十届全国人大第五次会议上，山东代表团提出了《关于建议国家体育总局出台文件规范各级体育总会组织模式的建议》，认为由于组织模式不统一，给体育总会工作的开展带来了诸多不便。受思维惯性的制约，缺少示范效应，上行改革滞后成为下行社团改革难以顺利开展的重要因素[11]。

2.2 全国性单项体育协会存在的问题及改革的必要性

20世纪50年代以来，为适应国际体育交流的需要，全国性单项体育协会陆续建立。然而，直到80年代末，这一时期的单项体育协会不过是国家体育行政部门使用的一种名义。20世纪80年代末开始实施的运动项目管理的协会制改革，逐步形成将“管理中心”与“协会”糅合于一体，将过去国家体委直接管理运动项目的工作，改变为间接管理。原国家体委主任伍绍祖认为：“这是国家体委在体制改革方面迈出的重要、关键、具有特点的一步”[12]。但是，从目前情况看，这一原来大家都认为正确的改革策略却饱受质疑。原因在于，我们在协会制改革中所取得的成绩和所要达到的目标与客观形势的要求，还存在太大差距。

2.2.1“孵化器”设置的固化和长期化 1993年5月24日国家体委发布的《国家体委关于深化体育改革的意见》指出，“本世纪末各运动项目基本实施协会制”。协会实体化改革之初，是寄希望于项目中心承担起单项运动协会“孵化嚣”的作用，成熟一个释放一个，直至达成实体化的改革目标。但是，从20世纪80年代末到现在，陆续成立的23个项目管理中心尚没有“孵化”出一个实体化的单项运动协会，协会制管理更未成形。作为过渡性机构设置的项目管理中心不仅没有发挥“孵化器”的作用，反而呈现出固化和长期化的趋势。这个透明的障碍就是项目管理中心作为政府的衍生机构，已经形成一个新的、特殊的利益集团，导致过渡性的、阶段性的改革措施固化和长期化。

2.2.2 进一步改革的动力在弱化 “中心+协会”的组织既是项目发展的政策制定者，又是政策执行的主体，还可以运用社团的身份设立下属的公司，参与职业联赛、运动员广告代理等经营活动，作为理性经济人，项目管理中心难免有自利的倾向。在前期改革过程中，这些处于有利地位、掌握大量行政和经济资源的项目中心，既享受市场化、产业化改革带来的自主权，又有垄断和行政保护方面特权，使他们获得了稳定的超额利益。当改革深化必须触及他们利益的时候他们不想改、不愿改，甚至抵制改革，成为改革的阻力。因而在早期改革完成后，后续改革已经大大放缓。

2.2.3 改革的价值观需重新确立 我们不得不承认，早期的体育社会化、市场化、产业化改革、单项体育协会的实体化、社会化运作在一定程度上是为了卸下沉重的经济包袱或者提高经济效益，以便专心投入金牌博弈，而在很大程度上忽视了人们增进健康、增强体质的体育需求，因而偏离了改革的应然方向。迄今为止，全国性单项体育协会，特别是一些奥运项目协会，上行面对政府，下行面对少数运动员，方向指向比赛，目标瞄准运动成绩。随着科学发展观和构建和谐社会的目标的提出，需要重塑体育（社团）改革的价值观，为推进整个体育全面协调可持续发展服务，把改革引向正确的轨道。

3 全国性体育社团改革与发展的思考

3.1 明确业务主管单位的职责边界

相对于登记管理机关，业务主管单位具有无限责任制，并直接干预、甚至“操持”全国性体育社团的活动，针对这种情况，应明确政府职能转移的范围、事项、时限和要求，并在相关管理条例中进一步明确业务主管单位的职责，特别是要制定业务主管单位培育与扶持体育社团的绩效考核标准和责任追究制度。要切实保证业务主管单位对体育社团的培育和扶持，还需行政管理体制的整体改革措施，尤其是有关政府管理职能转变的政策措施的配合。

3.2 推进业务主管单位职能转变

党中央和国务院明确指出，各级政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，政府职能转变的基本方向和目标已经十分明晰。但现实中，国家体育总局等业务主管单位职能转变确实遇到了一些阻力和障碍，职能转变尚处于启而难动的状态。过去那种管得过多、统得过死的状况仍未改变。改革需要进一步转变职能、简政放权，实现由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理的转变。这是我国体育改革进入攻坚阶段的重要标志之一。

3.3 弱化业务主管单位的监管职责

业务主管单位出于部门利益的考虑并不愿真正把相关管理职能转移出去，并不能有效担负起《社会团体登记管理条例》规定的监管职责，在相关法规不到位的情况下，业务主管单位通过人事、财务等手段对体育社团进行控制，并将由此而导致的管理无效问题归因于体育社团的不成熟，然后再对体育社团的不成熟进行包庇，从而使体育社团成为永远“长不大的孩子”。因此，弱化业务主管单位的监管职责，强化其培育扶持职责显得十分必要。

3.4 区别对待，分类推进改革

全国性体育社团数量庞大，种类繁杂，改革现状不一。不同类型的体育社团在组织活动、开展社会服务、进行资金运作、完善内部管理、解决自身问题等方面差别很大，必须明确分类改革方向，按照服务提供、民众需求的特点，对现有全国性体育社团进行分类改革。当前的首要问题是做实中华全国体育总会，使其与单项体育协会及其会员组织的直接联系建立起来，建立完善以中华全国体育总会为核心的社团组织架构。一直以来，单项体育协会实体化改革不彻底的主要原因之一，在于当前中华全国体育总会没有实际职能。

3.5 加快制度环境的完善

目前，民政部正在积极配合国务院法制办对《社会团体登记管理条例》进行修订，建议应尽快修改《中华人民共和国体育法》，对中华全国体育总会及中国奥委会的性质与职能进行准确定位，用法律形式明确体育社团的性质、宗旨、地位、组织形式、经费来源、权利、义务等。在此基础上，加强与其配套的法规建设，尽快建立有关体育社团的组织管理、财务及收支管理、募捐与捐助、评价与监督等方面的法律法规，完善有关税收、人事、就业以及福利保障等方面的政策支撑体系，使体育社团及其运作法律化、制度化、规范化，使其日常活动真正有法可依、有章可循。

[1]黄亚玲.论中国体育社团——国家与社会关系转变下的体育社团改革[M].北京：北京体育大学出版社，2004.1．

[2]王名，刘国翰，何建宇.中国社团改革——从政府选择到社会选择[M].北京：科学文献出版社，2001.100．

[3]王旭光.我国全国性体育社团发展趋势的社会学分析[J].体育文化导刊，2003，（6）：31-32．

[4]社会团体登记管理条例[Z].1998年中华人民共和国国务院令第250号．

[5]汪流.全国性体育社团发展研究[J].体育文化导刊，2009，（8）：19-24．

[6]王旭光.我国体育社团的现状与发展对策研究[M].北京：北京体育大学出版社，2008．

[7]高丙中.社会团体的合法性问题[J].中国社会科学，2000，2：100-109.

[8]康晓光.创造希望——中国青少年发展基金会研究[M]．桂林：漓江出版社、广西师范大学出版社，1997，637．

[9]龚咏梅.社团与政府的关系[M].北京：社会科学文献出版社，2007，45．

[10]汪流，王凯珍，李勇.我国体育类民间组织现状与未来发展思路[J].成都体育学院学报，2008，34（1）：22-26．

[11]汪流，王凯珍，丰丽红，等.对我国地方体育总会改革的思考[J].首都体育学院学报，2009，21（5）：534-537．

[12]木清.体育改革的关键一步——运动项目管理中心面面观[J].新体育，1998，1：22-24.

The Reform and Development of National Sports Association:Thought of the Theoretical Level

WANG Kaizhen1,WANG Liu1,HUANG Yaling2,LIU Yuanfu3,CHU Bo3,TAN Ying3,YU Lei3,LI Lin3
(1.Capital Institute of Sports,Beijing 100088,China;2.Beijing Sport University,Beijing 100084,China;3.General Administration of Sport of China,Beijing 100763,China)

The common questions,such as the produce,running and organization mode of national sport associations,and individual traits of two types of them were reviewed and analyzed based on documentary and logical analysis.The main results indicated that national sport associations in China take on appearance of self-rule,in fact,deviation between organization character and behavior is obvious.Current association management system has split sport associations into deferent parts at all levels,thus the contact among sport associations are weak.The government choice results in national sport associations are faced with social legality crisis.Based on the practical needs of the development of sports undertakings,some theoretical considerations were put forward.

sport association;common；individual；theoretical

G 80-05

A

1005-0000（2010）01-0006-04

2009-09-20；

2009-12-14；录用日期：2009-12-18

国家体育总局体育社会科学研究重点项目（项目编号：870SS06002）

王凯珍（1957-），女，江苏泰县人，博士，首都体育学院教授，博士生导师。

1.首都体育学院，北京100088；2.北京体育大学，北京100084；3.国家体育总局，北京100763。