中国农村公共服务供给存在的问题及对策

姜秀敏，孙 洁

(大连海事大学 交通运输管理学院，辽宁 大连 116026)

中国农村公共服务供给存在的问题及对策

姜秀敏，孙 洁

(大连海事大学 交通运输管理学院，辽宁 大连 116026)

目前中国农村公共服务供给存在供给总量不足、供给结构失衡、公共服务供给不公等问题，因此完善中国农村公共服务的供给在当前建设社会主义新农村和构建和谐社会的进程中具有深刻意义。从农村公共服务的基本理论入手，分析农村公共服务供给的特点、现状、存在的突出问题及造成问题的原因，并借鉴国外成功经验，提出完善中国农村公共服务供给的对策。

农村；公共服务；供给主体；供给机制

长期以来，我国在城乡二元经济社会结构的框架下，实行的是两种公共服务的供给模式。城市的公共服务主要由国家提供，农村的公共服务主要依靠农村集体经济组织和农民自己解决，国家仅给予少量的补助。两种不同的公共服务供给模式导致城乡公共服务的差距。尤其是农村税费改革以后，农村公共服务的投入资金来源急剧减少，使得农村公共服务供给缺位的问题更加突出。如何更好地解决我国农村公共服务供给问题，是社会主义新农村建设面临的重要问题之一。

一、中国农村公共服务供给的现状

近年来，我国农村公共服务不断完善，农村公共服务水平不断提高，但与城市相比，农村公共服务的供给仍非常滞后，与农业和农村经济发展及农民对公共服务的需求之间存在着很大差距。

1．中国农村现行公共服务供给政策

(1)国家在农村公共服务方面的政策支持。党和政府在解决“三农”问题中，把农业、农村、农民放到了同等重要的位置上，既重视农业基础设施建设，也重视农村社区服务发展。2004年以来，中央每年制定的关于“三农”问题的“中央一号文件”，除有关农业生产政策外，提高农村公共服务问题被提到突出位置。尤其是十七届三中全会作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。这个决定是当前和今后一个时期农村改革发展的指导性文件，从加强农村制度建设、积极发展现代农业、加快发展农村公共事业这3个方面，全面部署了新形势下推进农村改革发展的主要任务。

(2)我国现行主要的农村公共服务供给。①农村义务教育。我国现在基本实现了农村免费义务教育，这是我国农村公共服务供给在教育方面的一个重要里程碑。②农村公共卫生。2004年中央实施了农村医疗卫生基础设施建设规划，加快了农村医疗卫生人员的培养，提高了农村医疗服务水平和应对突发公共卫生事件的能力。2006年中央以一号文件的形式，明确了新型农村合作医疗的实施目标。全国各地先后开展了新型农村合作医疗制度试点，取得了良好的社会效应。[1]③农村社会保障。农村社会保障体系除农村合作医疗外，还包括五保户供养制度、农村最低生活保障制度、农村特困户救助制度、农村扶贫、农民养老保险等。④农村文化事业。中央多个文件都提到要鼓励社会力量参与农村文化建设。目前，中央和地方在全国范围内持续推进广播电视“村村通”、“送书下乡”、农村电影数字化放映“2131”工程、全国文化信息共享工程和农村体育健身工程等重点项目。同时，国家还启动“科技富民强县专项行动计划”和“科普惠农兴村计划”，充分调动全社会开展农村科普工作的积极性和主动性，不断提高广大农民的科学文化素质。[2]⑤农村技术推广。2007年中央一号文件指出：“积极探索农业科技成果进村入户的有效机制和办法，形成以技术指导员为纽带，以示范户为核心，连接周边农户的技术传播网络。继续加强基层农业技术推广体系建设，健全公益性职能经费保障机制，改善推广条件，提高人员素质。推进农科教结合，发挥农业院校在农业技术推广中的积极作用。增大国家富民强县科技专项资金规模，提高基层农业科技成果转化能力。继续支持重大农业技术推广，加快实施科技入户工程。着力培育科技大户，发挥对农民的示范带动作用。”[3]目前，全国各地积极推进农业科技进村入户，建立以县、乡、村农业技术推广服务体系和各类培训机构为基础，上下贯通的农民科技教育培训体系。

2．中国农村公共服务供给存在的问题

(1)供给主体方面：公共服务供给主体责任不明。目前，我国农村公共服务供给主体混乱，一些本应由国家承担的公共服务都交由基层政府承担，而且国家对各级政府应该提供哪些公共服务，也没有明确的政策界定，使农村公共服务供给陷入秩序混乱的状态，政府在农村公共服务供给中出现缺位、错位、越位的现象。

(2)供给数量方面：公共服务总量严重不足。从资金的投入来看，由于国家公共服务投入的城市优先倾向，农村与城市的公共服务水平差距不但没有缩小，反而越来越大。占中国人口60%左右的农村人口，占财政支出的比例不到10%。在国家农业支出中，还有很大一部分是涉农部门支出，投入到农村公共服务上的经费更是少之又少。

(3)供给结构方面：公共服务供给结构失衡。农村公共服务供给总体不足与相对过剩的现象并存。农业生产、农民生活真正急需的、有用的，真正关乎农村可持续发展的公共服务严重缺位，而其他不是农民急需的公共服务却相对过剩。例如有些农村大力修建楼堂馆所、公共剧院等利用率极低的公共设施，浪费了大量资金。

(4)供给机制方面：公共服务供给机制不完善。首先，农村公共服务供给缺乏有效的农民参与机制。政府以一种“自上而下”的方式提供公共服务，政府提供什么公共服务，农民就消费什么，政府提供多少，农民就消费多少。在公共服务的供给方面，没有一个完善的农民参与机制，农民缺乏表达需求的有效渠道。其次，农村公共服务缺少长效的筹资保障机制。一方面，我国缺少有关农村公共服务筹资方面的法律法规；另一方面，我国缺少一个长期的、整体的农村公共服务供给和投资规划，各级政府在财政资金的安排上，很少考虑农村公共服务的长远建设和发展，只有到了出现问题或者问题已经很严重时，才会紧急拨款进行建设。

(5)公共服务分配方面：公共服务供给呈现不公现象。农村公共服务供给不公主要表现在两个方面：城乡之间公共服务的供给不公以及农村地区之间公共服务的供给不公。在城乡二元经济社会结构的框架下，城市的公共服务无论是从数量上还是质量上都优于农村。特别是国家进行税费改革，取消农业税之后，农民生产、生活所需的公共服务在很大程度上是由农民自己承担的，这对于农村和农民来说，都显然是不公平的。另外，由于地理位置和资源的差异，我国农村各地区的经济和社会发展水平差别巨大。市场经济发达、政府财政收入较多的东部沿海地区的农村，依靠政府的财力，能够提供较多的公共服务。而在经济发展水平较落后的中西部地区，政府的财政收入较少，无力提供足够的公共服务，公共服务的供给自然呈现短缺的状况。这就造成了农村之间公共服务供给的地区间不公。

二、中国农村公共服务供给存在问题的原因

我国农村公共服务供给不足的原因是多方面的，以下主要从4个方面进行分析。

(1)城乡二元经济结构的长期制约。新中国成立以来，我国长期实行城乡分割的二元发展模式。这种模式造成了城市和农村不均衡的公共服务供给体制和制度。以农村公共卫生为例，《中国统计年鉴2007》的数据显示，从公共卫生资源总量看，城市公共卫生资源占全国公共卫生资源的60%以上，农村仅占到不足40%，5亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是近8亿农村人口的约2倍。

(2)自上而下决策机制造成的供需失衡。我国现行的农村公共服务供给仍然沿袭了计划经济时代的“自上而下”的决策机制，农村公共服务的供给是强制性的，农民缺乏公共服务需求的有效表达机制和对公共服务的选择权。在政绩考核和经济利益的驱动下，农村基层政府部门与农民追求的目标不总是一致的，进而导致农村公共服务的供需失衡。

(3)政府单一供给主体的缺陷。在我国的传统公共服务供给模式中，政府同时扮演了公共服务的唯一提供者、安排者和生产者三重角色。这种单一渠道的供给不可避免地造成公共服务的供给不足、效率低下、成本不断提高等弊端。

(4)公共服务供给过程监督乏力。我国在公共服务供给方面，缺乏相应的法律法规，对于各级政府部门提供公共服务的质量与数量没有一个法律层面的监督。同时，我国缺少农民充分表达自身意愿、对公共服务的提供进行监督的有效渠道。监督机制的乏力必然会造成农村公共服务供给的种种缺陷和不足。

三、国外农村公共服务供给经验的借鉴

美国农村公共产品由政府和社会组织共同提供，建立了发达和完善的农业社会化服务体系。美国高度重视乡村的基础设施建设，建立了农业教育、科研和技术推广体系，为农业生产力提高创造条件，为农民提供良好的生活环境。同时，美国还为农业提供保险，如成立了联邦作物保险公司。此外美国还有完善的农业科技推广体制，这种体制以州立大学为依托，将农业教育、科研、推广三者有机结合在一起。在社会保障方面，美国建立了包括农民在内的社会保障制度，农村居民同城市居民一样能够享受养老保障、医疗保险等社会保障。另外，除了政府，私人部门、社区同样作为公共服务的生产者提供公共服务，政府允许它们在各自的领域内发挥作用。

日本在农村公共服务供给方面最主要的成功经验是“自上而下”的政府推动和“自下而上”的农民参与相结合。日本政府对农业投入大量的资金和政策保护，这些资金投入和政策涵盖了财政补贴、金融支持、灾害保险等农村生产生活的方方面面。一方面政府投入大量的资金用于农村基础设施建设，支持开展农业科研和技术推广，承担农作物保险和因灾受损的补贴；另一方面，所有的农民都加入农协，农协受日本政府的指导和监督，按照日本政府的政策要求提供公共服务，日本政府则为农协从财政和税收政策方面提供支持，使农协具有在全国开展实际服务工作的能力。[4]

四、完善中国农村公共服务供给的对策

1．实现城乡基本公共服务的均等化

城乡基本公共服务供给的失衡已经成为新阶段统筹城乡发展的突出问题。十七届三中全会指出，要把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展。基层政府应当认真贯彻和落实中央制定的“多予少取放活”的农村工作方针，加大对农业和农村的投入，保护农民的合法权益。具体应做到以下几点。第一，完善新型合作医疗制度。农村的公共卫生服务是农村公共服务的重要组成部分。中央和省级政府应当加大投入力度，减轻农民筹资压力，同时出台相应的优惠政策，免除特困家庭的参合费。进一步完善保障办法，在保大病的同时，兼顾常见病、多发病的预防和治疗；另外，还应提高乡镇卫生院医疗服务水平，使农民能就近得到较好的治疗；促进医疗机构改善服务质量和降低价格，切实减轻农民就医负担。第二，提高农村教学质量。农村地区优秀教师流失比较严重，教学设备落后，教学质量低下。中央和地方政府要进一步加大农村教育经费的投入，逐步缩小城乡义务教育办学条件和教学质量的差距。此外，要从农民接受多种教育的现实需要出发，采取社会救助、助学贷款等方式，支持贫困家庭的青年接受非义务教育。第三，尽快出台农村最低生活保障等的相关法律法规，从法律的角度切实保障农村社会保障制度建设。同时，各地应根据实际情况确定农村社会保障标准，逐渐缩小城乡社会保障差距。另外，从家庭养老体系的现实出发，投入资金在农村建立养老院。第四，继续增加对农村基础设施的投入。重点支持与农业生产和农民增收密切相关的乡村道路、农村水电、安全饮水等农村中小型基础设施建设，改善农村公共服务水平。

2．政府政策保护与资金支持相结合

农村建设过程中完善农村公共服务的供给，首先需要大量的建设资金投入。我国农村基础设施建设十分滞后，加强农村公共服务必须完善农村基础设施，这是一个耗资巨大的工程。此外，农村基础教育、农村社会保障体制的建设等无一例外都要耗费大量的资金。只有资金得到保障，农村公共服务才能得到完善。完善农村公共服务的供给除了要有资金保障外，还要有政策上的倾斜和保护。长期以来，农村受到我国“重城市、轻农村”政策的影响，发展一直十分缓慢，公共服务事业更是一度止步不前。国家政策上的支持可以使农村公共服务得到强有力的保障，有利于农村经济社会的发展和农民生活水平的提高。

3．完善农村公共服务供给的保障机制

要实现农村公共服务的有效供给，必须建立完善的公共服务供给的保障机制。公共服务供给保障机制的完善可以从以下几个方面入手。第一，改变单纯的“自上而下”决策机制，构建“自上而下”与“自下而上”互动的决策机制。农村公共服务的供给过程应当建立在农民自身积极参与的基础之上，使农民的服务需求能够得到充分的反映，逐步确立依据农民、农村内部需求来决定公共服务投资方向和范围的决策制度。第二，健全公共服务供给过程的监督机制。政府应当健全农村公共服务供给信息公开制度，定期发布准确、充分、公正的农村公共服务供给信息，以便农民随时进行监督。同时，要加强政府问责制，对那些由于故意或过失，不履行或不正确履行公共服务职责，以致影响公共服务供给的政府及行政人员，依据法定程序进行责任追究。第三，完善公共财政机制。首先，要调整公共财政的支出结构，政府要把更多的资金投入到农村基本公共服务领域，缩小城乡差别。其次，要深化财政管理体制改革，增强基层财政对农村公共服务供给的保障能力，推进乡县财政管理体制改革，探索适合我国基本国情的基层财政管理体系。通过完善激励约束机制，强化省级政府调节地方财力分配的责任，增强省级财政对市县级财政的指导和协调能力，逐步强化基层政府供给基本公共服务的体制保障能力。最后，要合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序。要先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共服务，后提供准公共服务和混合服务。[5]第四，构建与公共服务相关的法律机制。当前我国农民合法权益得不到有效的保障，特别是在减轻农民负担、保护农民劳动和选择职业的权利、农民社会保障方面，更需要法律提供坚实的后盾。农村基本公共服务应尽快实现制度化和法律化，一方面，要认真贯彻国家已有的相关法律，另一方面，要修改不适应新形势的法律法规，细化和完善相关的法律法规，制定并出台新的相关法律法规。最后要尽快制定并实施农村公共卫生条例、农村义务教育实施条例、农村土地承包法实施细则、农村最低生活保障制度等相关法律。

4．逐步实现农村公共服务的多主体供给

长期以来，政府一直是农村公共服务的唯一供给者，这在某种程度上造成了农村公共服务供给的缺位。借鉴国外的成功经验，农村公共服务的供给主体是可以多元化的，又必须是多元化的，只有多元化的供给主体才能为农村提供完善的公共服务。政府应该将公共服务的提供职能与生产职能分离，通过合理的制度安排，逐步将非营利组织、私人组织等纳入公共服务的供给主体中，形成以政府为主导、民间资本广泛参与的公共服务供给机制。在以政府为主导的框架内，充分发挥市场、社会的力量，形成公共服务供给主体多元化的格局。公共服务供给主体的多元化并不意味着每个主体在农村公共服务的供给中发挥的作用都是一样的。政府作为公众利益的集中代表，必须承担起公共服务供给的主要责任，发挥主导作用。那些最基本的且由私人部门提供无效率的公共服务，如农村基础教育服务、农村公共医疗卫生服务、农村社会保障服务、农村公共文化服务、农村科技服务等，政府应该成为唯一的供给者。而对于其他的具有差异化、个性化的公共服务，可以由私人部门提供，例如“春苗行动”“希望工程”等社会志愿性组织就有效地供给了农村教育服务。

总之，完善我国农村公共服务供给具有重要的意义。农村公共服务供给是我国公共服务建设的重要部分和薄弱环节，完善农村公共服务供给有利于减轻农民负担，有利于提高农村自我发展能力，也是建设社会主义新农村的必然要求。

[1]肖 颖.农村公共服务中的自我供给研究[D].福州：福建农林大学，2008：87-89.

[2]黄世贤.我国农村公共服务政策回顾与评价[J].江西财经大学学报，2009(2):47-53.

[3]中共中央国务院出台2007年中央“一号文件”(全文)[EB/OL].(2007-01-29)[2010-01-15].http://news.xinhuanet.com/politics/2007-01/29/content-5670478.htm.

[4]林艳艳，魏淑艳，石俊江. 我国农村公共服务供给的对策研究[J].辽宁经济管理干部学院学报,2009(1):43-44.

[5]杨其元.如何完善农村公共服务体系[J].中国改革,2008(5):65-66.

ProblemsofruralpublicservicesupplyofChinaandcountermeasures

JIANG Xiu-min, SUN Jie

(College of Transportation Management, Dalian Maritime Univ., Dalian 116026, China)

There are some problems in rural public service supply today, such as insufficient total supply, imbalance of the supply structure and injustice of the public service supply, etc. Therefore, improving the supply of rural public services has profound significance in the process of building a new socialist countryside and constructing harmonious society currently. Starting from the basic theory of rural public services, the paper analyzed the characteristics, status quo, outstanding problems of rural public service supply as well as the cause of the problems. Then learning from the successful experience of foreign countries, it put forward a sound rural public service supply response.

rural area; public service; supply main body; supply mechanism

1671-7041(2010)05-0036-04

F323.89

A*

2010-04-22

姜秀敏(1975-)，女，吉林公主岭人，博士后，副教授；E-mailcherryjxmm@163.com