服务设计、社会监督对公众感知行政服务质量影响的实证研究①

吕维霞 王永贵

(对外经济贸易大学,北京 100029)

服务设计、社会监督对公众感知行政服务质量影响的实证研究①

吕维霞 王永贵

(对外经济贸易大学,北京 100029)

随着服务型政府建设的不断推进,公众对政府公共服务质量的要求越来越高,哪些因素影响了公共服务质量的改进,成为学术界和实践领域急需解决的问题。公众感知行政服务质量有 6个维度,即便利性、响应性、透明性、守法性、实效性和保证性。服务设计、社会监督是公众感知公共服务质量的重要影响因素。服务设计和社会监督对公众感知公共服务质量各维度都有积极的直接影响,社会监督对感知质量与服务设计的关系的调节呈消极作用。

服务设计;社会监督;公众感知行政服务质量;影响因素

从 20世纪 80年代开始,伴随着美国、英国等国家的政府重塑运动,质量评价问题成为世界各国政府面临的难题,也成为学术领域和政府实践领域研究的重点问题。在世界各国的质量评价的理论和实践中,大多数学者都将研究的重点放在对政府公共服务质量的指标设计和应用上,对于公共服务质量的影响因素研究甚少,而将影响因素与评价维度整合起来进行研究的实证研究成果更少,这就很难对政府绩效改进提出切实可行的指导计划。①刘武,朱晓楠:《服务接受者满意度指数模型:服务型政府绩效评价的新方法及其应用》,http://www.lw-cn.cn/Lunwen/guanli/guanlixue/200805/18466.html,2009-6-3.由于政府服务的垄断性、公共性和公平性等特点,对政府公共服务质量影响因素进行研究有很大的难度。通过实地调查和实证数据的分析,来探索深藏于政府管理中的影响因素以及影响因素之间的相互关系,对于政府有针对性的改进服务质量有着深远意义。

一、理论回顾与概念模型

(一)服务设计对公众感知行政服务质量的影响

公众感知行政服务质量是指公众作为单位代表或个人到政府机关办理审批、交付税收等事务过程中,所感知到的行政服务表现和实际绩效水平,是公众对服务质量的直接评价。它包括便利性、响应性、透明性、守法性、实效性和保证性六个维度。这六个评价维度的含义分别是:第一,守法性指政府的行政服务本身主要是基于法律法规的基础上进行的行政服务工作,体现了政府行政服务的公平性和可靠性。第二,响应性指公务员对于办事人的态度,表现为提供及时的服务以及态度和蔼。第三,便利性用以测评地方政府的服务效率;第四,透明性指能将服务的相关办事信息以及服务结果公开;第五,实效性是指服务的结果;第六,保证性是针对目前公务员的工作能力提出的,目的是考察公务人员对法律法规的熟悉情况,以及对本职工作的熟练程度。②吕维霞、陈晔、黄晶:《公众感知行政服务质量模型与评价研究:跨地区、跨公众群体的比较研究》,《南开管理评论》,2009年第 4期。至于哪些因素对于公众感知的服务质量的影响力比较大,服务企业和政府部门的研究者做了很多相关的研究和探索。Ramas wamy(1996)认为,良好的服务要具备两个条件:一个是服务设计;另一个是服务传递;服务设计是指将服务要素整合到服务过程中;服务传递是真实瞬间,是服务接触,是个性化、异质性强的服务接触。①R amaswamy,Design and Management of Service Processes:Keeping Customers for Life,Massachusetts,Corporate&Professional Publishing Group[M],1996,pp.1.在Brogowicz,Delenede和Lyth提出的顾客感知服务质量综合模型中,技术的应用对顾客感知质量的影响是非常显著的。②B rogowicz,A.A.,Delene,L.M.and Lyth,D.M.,“A Synthesized Service QualityModel with Managerial Implications”,The International Journal of Service IndustryManagement,1(1),1990,pp.39.这里的服务技术指的是设备、材料、设施、信息技术以及其他技术。1985年,美国著名的服务营销研究组合 PZB(Parasuraman,Zeithaml,Berry)认为公司对顾客期望缺乏准确的了解和未选择正确的服务设计和标准是影响顾客感知质量的主要原因。卡落里·肯格瑞母等 (Carole Congram Michael Epe lman,1996)认为,导致服务质量的问题的主要原因之一是没有好的设计,服务要素之间的相互关联性是否找到,是否有标准的工作程序和方法,是否培训好了员工等都属于服务设计的问题。③C arole Congram,Michael Epelman.How to Describe Your Service:An Invitation to the Structured Analysis and DesignTechnique,International Journal of Service Industry Management,Vol.6 No.2,1996,pp.6-23.

新公共管理运动的中心思想就是“顾客导向”,认为迟缓、无效率是与服务传递的过程有关。④D avid Swindell,Janet Kelly.PerformanceMeasurementVersus City Service Satisfaction:Intra-CityVariations in Quality?,Social Science Quarterly,Volume 86,Number3,September 2005,pp.705.随着顾客导向的服务质量改革运动的推进,借鉴企业成熟的管理方法包括服务设计的理念和方法提到了日程上来。许多国家的政府管理机构和研究者已经开始着手进行这样的工作,如无缝隙管理运动、全面质量的管理和政府流程再造运动等。政府行政服务的设计工作包括流程再造、时限范围的设计、科学技术的应用、新服务的开发等方面。

基于文献回顾,本文提出如下假设:

H 1服务设计对公众感知行政服务质量存在正向影响

H 1.1服务设计对服务的便利性存在正向影响

H 1.2服务设计对服务的响应性存在正向影响

H 1.3服务设计对服务的透明性存在正向影响

H 1.4服务设计对服务的守法性存在正向影响

H 1.5服务设计对服务的实效性存在正向影响

H 1.6服务设计对服务的保证性存在正向影响

(二)社会监督对服务设计和公众感知行政服务质量之间关系的调节作用

社会监督指公众、社会团体、社会舆论等凭借国家宪法和法律赋予的权利对政府机关的行政活动进行的监督。与来自于国家机构自身的监督在性质上有着很大的不同,社会监督是自下而上的、非国家性质的监督,不是政府内部的监督,更不是来自于国家政治机构的监督。在本文中,外部监督是指办事人能参与对公务人员的考核和进行意见反馈,也指媒体和专家团体能对机关和人员进行监督。公共行政管理由于其公共性、垄断性使得内部监督员的做法不是特别有效,需要利益相关人的监督。显然,这是弥补服务人员风险精神不足、彼此缺乏协调动力和服务设计可能存在着固有缺陷而导致的质量问题的有效方法。何修良指出:约束乏力和监督虚位是目前政府机关存在的主要问题之一。⑤何修良编著:《依法行政能力》,人民出版社 2005年版,第 30页。因此需要加强社会监督以提高服务质量和政府的回应性,体现政府治理过程中的公众参与。在政府政策的制定过程和执行过程,都需要社会的有效监督。如果在公共服务的过程中,能够保证存在着公众或公众代表和媒体监督的话,政府部门显然会加强服务设计的科学性并通过这种设计去改进和提高服务质量的。具体做法就是,首先,加强电子政务建设,积极推行政务公开。在英国的质量运动中,政府通过质量排行榜的方法来提高服务服务信息的透明度,以便于公众监督和对公共服务提供商进行选择。最终达到公共部门服务质量提高的目的。⑥M.Pidd.Perversity in Public Service PerformanceMeasurement,InternationalJournalof Productivity and PerformanceManagement,Vol.54 No.5/6,2005.pp.492-493.其次,基于公众的要求,进行流程再造和组织再造的工作,提高政府部门和公务员的响应性、守法性和实效性,方便公众的需求,减少公众来办事的时间和成本,例如搜寻成本和等待成本等。

依据文献数理,我们建立以下假设:

H2社会监督对服务设计与公众感知行政服务质量的关系有积极的调节作用H2.1社会监督对服务设计和便利性的关系有积极的调节作用

H2.2社会监督对服务设计和响应性的关系有积极的调节作用

H2.3社会监督对服务设计和透明性的关系有积极的调节作用

H2.4社会监督对服务设计和守法性的关系有积极的调节作用

H2.5社会监督对服务设计和实效性的关系有积极的调节作用

H2.6社会监督对服务设计和保证性的关系有积极的调节作用

图 1 服务设计、社会监督影响公众感知行政服务质量的概念模型

二、研究方法

(一 )问卷设计

本文所研究概念的测量量表分两部分,一部分是关于公众感知公共服务评价六维度的量表;①吕维霞、陈晔、黄晶:《公众感知行政服务质量模型与评价研究:跨地区、跨公众群体的比较研究》,《南开管理评论》,2009年第 4期。另一部分是关于服务设计和社会监督两个影响因素的量表。第二部分量表的问项主要是基于同经常到政府机关办事的人员的深度访谈而获得。在访谈的基础上,由三位博士对深度访谈的资料实施内容进行分析,将收集的数据编号,然后由研究者根据概念和文献支持提出分析类目,对数据进行编码,然后结合文献回顾,建立了服务设计和社会监督的测量指标。

(二 )样本的选取

正式调研过程所采用的是便利抽样的方法,对公务员、事业单位的人员采取到办公室调研,以及在地方行政服务中心来办事的公众进行调研。调研期间共发放 1000份问卷,回收 936份问卷,有效问卷 709份,有效回收率为 75.7%。填写者按照公众的职业类型分,机关公务员 18.9%,企业员工或管理者 36.7%,事业单位对外办事人员 14.4%,其他 30.1%;按照调查地点分,行政服务中心门口 59.0%,机关内部 11.8%,事业单位内部 8%,其他 21.2%。

三、数据分析与模型验证

本文采用基于偏最小二乘法 (PLS)技术,通过 PLS-Graph软件构建了相应的结构方程模型。

(一)建构效度的检验

在验证模型假设之前,作者首先对测量模型的信度和效度进行了评价,即对内部一致性、内敛效度和判别效度进行了检验,相关结果如表 1和表 2所示。首先,所有概念即潜变量的综合信度系数值均超过了0.70的可接受水平,这表明每个概念具有较好的内部一致性。所有测量指标的标准化因子负荷应该高于最低临界水平 0.60,同时每个潜变量的 AVE值都应该大于 0.50,这表明潜变量的内敛效度较好 (见表 1)。模型中每个潜变量的AVE的平方根大于该变量与其他变量的相关系数,判别效度较好,即概念之间存在明显差异。(见表 2)

表 1 各概念的信度与内敛效度检验结果

表 2 相关系数矩阵与平均提炼方差(AVE)的平方根

(二 )假设检验

在假设的检验过程中,作者首先构建了服务设计与公众感知行政服务质量的各个维度的关系模型 (模型 1),分析结果表明,服务设计对公众感知服务质量的便利性、响应性、透明性、守法性、实效性和保证性有显著影响,因此假设 1中包括的所有子假设都得到了支持。然后,为了验证社会监督的调节作用,作者又分别构建了主效应模型 (模型 2)和互动模型 (模型 3)。其中,在构建互动效应模型之前,为了避免出现多重共线性,在把用于测量自变量和调节变量的各个测量指标相乘之前,作者对各个指标进行了标准化的处理。如模型 2和模型 3的分析研究所示,社会监督在服务设计与公众感知质量的两个维度之间的关系中扮演着调节作用,即社会监督对于服务设计和响应性、服务设计和透明性之间的关系具有显著的调节作用,但是它所扮演的调节作用却是消极的,这和我们预期的结果正好相反。

表 3 三个模型 PLS路径分析结果

四、结论与启示

(一)服务设计和社会监督对公众感知行政服务质量的影响都是显著的

服务设计对便利性、响应性、透明性、守法性、实效性和保证性有显著影响。其中,服务设计对透明性的影响是最强的,对于便利性、守法性、保证性的影响比较强。结论说明:政府部门可以通过设立网络服务、热线电话、服务接待站、时限设计等步骤提高公众感知服务质量。将公众分类并针对不同的公众提供不同的服务使过程效率提高。公开透明的工作流程和制度以及明确的时限范围,既提高了工作效率,也便于部门按照法律法规来办事。每个公务员及职能部门明确了自己的职能范围,就不会有推诿和拖延的现象发生。由于流程和服务项目等设计科学,公务员清楚事情的流程,就能为公众讲清事情的流程和相关政策。

社会监督对于便利性、响应性、透明性、守法性、实效性和保证性有显著影响。其中,社会监督对透明性、便利性的影响是最强的,其次是对于守法性、保证性的影响比较强。实证数据说明:社会监督对于政府公共服务质量的提高其很大的作用,这和我们在深度访谈中获得的结论是一致的。很多受访者指出,只要有对于服务的评价等行为,服务机构和工作人员的服务质量就会有很大的改进。要建立公众参与监督政府公共服务质量的有效途径,加大公众和公众团体对于公共服务监督的力度,将公众及公众团体和媒体的监督结果纳入对于政府部门和工作人员的绩效考评内容中。这是未来我国政府公共服务质量改进的重要途径。

(二)社会监督对于服务设计和响应性以及服务设计和透明性之间的关系具有消极的调节作用

模型验证的结果显示,在服务设计和公共服务质量的六个维度之间的关系中,社会监督只对其中服务设计与响应性以及服务设计与透明性之间的关系具有调节作用,但这种调节作用的方向却与最初的假设完全相反:即在现有的公共管理体系下,社会监督越强,服务设计对透明性和反应性的积极影响不但不会增加,反而会减弱。之所以会这样,可能的理由是:

第一,鉴于社会监督的压力,工作人员可能会产生对信息增加保密性的倾向,可能会尽可能地减少信息公开的相关活动,即通过相关措施来减少透明性,如减少或不召开新闻发布会等方式去回避监督。詹姆斯·费斯特曾指出,在国家秘密的幌子下,行政人员有可能把他们选择的任何文件都分类为绝密、秘密和机密,一旦文件进行了分类就很难撤销,而不断分类的理由是多么的繁琐和不恰当。①詹姆斯·W·费斯勒,唐纳德·F·凯特尔:《行政过程的政治:公共行政学新论》,中国人民大学出版社 2002年版,第 373页。在此基础上,詹姆斯·费斯特提出了所谓的监督悖论,即当国会的几乎所有活动都被认为是监督的一种形式时,这样的监督很少能够获得长期存在的有关行政管理不善问题的有用信息。从我国当前的情况来看,其一,过早披露信息可能会导致扭曲信息和政策等,导致公众的误解。为了避免信息公开引起太多的争论和成为舆论话题,甚至对政府的形象和公信力产生负面影响,有关当局可能会减少新闻发布会等活动;其二,由于政府机关领导人和机构需要不断完善政策法规,而过早地将不太成熟的政策法规等公开,会减少政策的灵活性,不利于政策的进一步调整;其三,有些信息可能是从属于政府控制社会的要求,若过早地或过于大范围的进行信息公开,可能不利于当局对于时局和公共安全进行有效调控。其四,由于信息公开涉及政府机关的相关利益,因此,许多部门没有提供给公众真正想要的信息。为了规避社会监督对服务设计与透明性关系的负作用,政府机关应该加强政务公开制度的建设,对于那些必须公开的项目应以法定的形式规定下来。加强上级对于下级部门的行政问责制,制定信息公开的管理制度,对于保密、新闻发布会等问题进行管理。

第二,鉴于社会监督的压力和责任追究制的实施,相关部门及服务人员可能会因此而变得更加谨慎,严格履行相关的审批程序或工作程序,从而很可能会在一定程度上降低响应性。对于服务设计与行政服务响应性之间的消极关系的原因可能有以下几种:其一,在有关制度尚没有完全配套的情况下,社会监督使得基层机关和公务员对于自己的行为更加谨慎。实际上,因为部门相互推诿、部门之间的职责不清和重复设置,使得有些问题是很难在短时间内解决,这样政府机关在投诉回应等问题上,往往不能迅速解决公众的难题。这是部门政府分工与合作以及责任不清带来的弊端。但是迫于公众社会监督的压力,为了避免对于机构和人员可能产生的不必要的麻烦,有相当一部分政府机构和公务员在满足“公众”的需求和制定相关政策方面更趋保守。其二,由于我国公民的政治参与的政治素质的良莠不齐以及个别媒体不负责任的负面报道,政府部门在服务的响应上会采取谨慎的态度。

为了加强政府机构和公务员的响应性,降低由于社会监督给服务设计和响应性关系带来的负作用,政府部门可以通过加强首问负责制与超时默许等制度的实施,对于行政部门和机构主管的服务项目严格实行责任制。还应不断提高公民的参与监督的政治素质,而不是让政府机关担心良好的用心得不到公众的理解与支持。

D63

A

1003—4145[2010]08—0140—06

2010-01-12

吕维霞,对外经济贸易大学公共管理学院副教授。

王永贵,对外经济贸易大学国际商学院教授。

教育部社科规划基金资助项目 (07JA630009);对外经济贸易大学 2010年学术创新团队资助;教育部新世纪优秀人才项目(NCET-09-0302)。

(责任编辑:武卫华)