安全生产网格化监管方法

孙洪利 崔永春 王继华 魏 海

网格化机制在安全生产监管领域的应用是一个新生事物,2008年北京奥运安保工作中进行了网格化巡防模式的成功尝试。本文总结了安全生产网格化监管的理论探索和实践成果,提出安全生产网格化监管的信息化方法。

网格化监管概念

网格概念是美国Argonne国家实验室的资深科学家Ian Foster于1998年在其著作中提出的。Ian Foster的定义是:“网格是构筑在互联网上的一组新兴技术,它将高速互联网、高性能计算机、大型数据库、传感器、远程设备等融为一体,为科技人员和普通百姓提供更多的资源、功能和交互性。互联网主要为人们提供电子邮件、网页浏览等通信功能,而网格功能则更多更强,让人们透明地使用计算、存储等其他资源。”

网格的根本特征是资源共享和分布协同工作。近年来网格研究和应用的主体在科学计算领域。网格技术在管理领域中的应用便产生了网格化管理思想。

网格化管理在国内最早见于网格巡逻。2004年北京市东城区首创城市网格化管理,于2004年10月22日开始在东城区试运行,国家建设部充分肯定了这种管理探索并于2005年7月提出了推广意见。城市网格化管理主要通过“万米网格”“城市部件管理法”和“城市事件管理法”(3概念见后附注) 完成对城市中管理目标的信息管理。但网格化管理作为处理复杂管理事务的一种新兴管理模式,尚处在初级发展阶段,对网格化管理应用的诸多关键问题的研究也刚刚起步。

安全生产网格化监管理论

安全生产网格化监管理论由安全生产网格化监管体系、安全生产监管业务、监管任务的网格化部署与实施3部分组成。

1.安全生产网格化监管体系

网格化监管体系是以各级政府监管网格为基础结构;以政府纵向分级负责、部门纵向分级监管、部门横向分工监管、属地为主实施管理、行业实施指导为基本指导思想,以基于多级监管网格的业务管理、业务监督、信息报告与反馈3种互动关系(或称网络体系)的有机统一为基本运行机制,切实支撑各级政府承担起法定监管职责,推动政府监管工作规范化、精细化和信息化的网格化运行基础架构。

安全生产网格化监管体系是用于承载各级政府安全生产监管工作的网格化监管体系,其主要内容包括:监管网格、监管主体、监管对象、监管责任、监管保障、监管授权、运行机制7个方面。

相应地,安全生产网格化监管体系的建设内容包括划分监管网格、确定各级监管网格监管主体、梳理各级监管网格监管对象、对各级监管网格进行监管责任分解、落实各级监管网格监管运行保障、在各级监管网格中进行监管授权(分解并部署任务)、确立网格化监管运行机制等7个方面。同时,针对地市级监管网格内某些监管对象(如市直企业、省驻市企业、中央驻市企业等,按法律规定,对其安全生产的监督管理由地市级网格直接负责),建立责任网格,方便信息传递,以强化其对所辖二级单位、三级单位等下级生产经营单位的管理责任。

地市安全生产网格化监管体系的主要内容如下。

监管网格

安全生产网格可分为两类:监管网格和责任网格。监管网格是政府履行监管职责的载体和基础;责任网格是管理主体履行管理责任的载体和基础。本部分阐述监管网格。

监管网格包含物理网格和逻辑网格两个层面,它是物理网格和逻辑网格的有机统一体。其中,物理网格是有实际地理边界的格,而逻辑网格用于承载监管责任。不同的逻辑网格叠加到同一物理网格,分别代表不同的监管责任。物理网格使得逻辑网格具备在本物理网格内区分监管责任的能力,从而为实现责任分解与业务部署的同步提供了基础机制。

划分监管网格是构建安全生产网格化监管崭新格局的第一步。安全生产监管网格(物理网格)划分,主要采用行政区划界线作为监管网格边界,保持与行政区划的统一;作为补充,经济功能区按实际管辖范围划定监管网格边界。这样,各级监管网格根据划分方法的不同区分为行政区划网格和经济功能区网格。

以地市级部署为例,通过在全市范围内按市级、区(市)级、镇(街)级三级进行政府监管网格划分,结合对横向部门监管责任分工的考虑,可有效贯彻“政府纵向分级负责、部门纵向分级监管、部门横向分工监管、属地为主实施管理、行业实施指导”的思想,从机制上实现由监管业务导向驱动的条块整合。

监管主体

广义地理解,监管主体的确定过程反映了对监管机构和领导在各级监管网格中的分工过程。监管主体从机构层面看,包括安全生产综合监管部门和负有安全生产监管职责的其他部门两类;从领导层面看,指在每个监管网格中,要明确网格化监管主要领导(某级政府的主要负责人)、分管领导(某级政府的分管负责人)和具体领导(某级政府中某部门的主要负责人)。

监管对象

监管网格中的监管对象可分为三类,第一类是该网格的直接下级网格,第二类是该网格直接管辖的企业,第三类是该网格直接管辖的其他对象,如:学校、医疗机构、社团、体育场馆、旅游景点等非企业类对象(以下简称为第三类对象)。作为监管对象的企业及第三类对象是安全生产的责任主体,其法定代表人是安全生产第一责任人。

监管责任

监管责任分解过程的实质是在监管主体(监管人员)和监管对象间建立对应关系。根据安全生产法律的规定,各级政府的主要负责人是本行政区域安全生产工作第一责任人,对安全生产工作负总责;分管负责人和其他负责人要严格落实 “一岗双责”,对分管范围内的安全生产负责。各级政府要严格落实安全生产责任制,逐级签订安全生产责任书和承诺书。在网格化监管体系中,需要将这些法定责任分解到具体网格,对网格中的每个监管主体、每个工作人员结合职责分工进一步明确其网格化监管职责,明确其所负责的具体监管对象,以便为具体任务授权提供基础条件。

监管保障

网格化监管运行保障包括人员编制、设施装备、工作规范等内容。需要落实每个网格中人员组成、装备设施配备等基础要求,落实对每个网格中人员的素质要求,落实具体任务所涉及的行动措施、工作规范、考核标准和考核办法。

监管授权

监管授权是任务部署的具体方式。需要根据监管责任,将分项任务部署到各级网格中的各监管主体和各监管人员。

运行机制

网格化监管运行机制涉及对三种互动关系的把握和处理。这三种互动关系分别是:以安全生产监管工作中管理性业务的流转和处理为特征的管理网络体系,以投诉举报、督查督办、内部监督、绩效考核等监督性业务处理为特征的监督网络体系以及以信息报告和反馈为特征的信息网络体系。

2.安全生产监管业务

安全生产监管工作涉及两类业务:第一类是管理性业务,包括基础信息管理、专项监管、综合监管、应急管理、培训教育、隐患排查、执法监察、治理跟踪、事故处理、行政审批等;第二类是监督性业务,如,投诉举报、督察督办、内部监督、绩效考核等。这两类安全生产监管业务均以强化基层安全生产风险管理为主要内容特征。

3.监管任务的网格化部署与实施

将安全生产监管业务部署到各级政府监管网格中的一种可取的方式就是以监管任务方式进行部署。

监管任务

监管任务是监管业务的具体表现形式。例如,专项监管业务可表现为企业主体责任评级、企业安全标准化达标评级、特种设备检验(质监部门的专项监管业务)等监管任务;再如,隐患排查业务可表现为日常检查、专项检查、执法检查等监管任务。随着形势变化和对安全生产不同监管侧面的关注,以及国家、省对安监工作的新要求,新的监管任务会不断提出。

监管任务的网格化部署

监管任务在各级网格中的部署是运用网格化监管体系开展监管业务的具体实践的起点。任务可由不同层级的监管网格发起,并对下级监管网格分解。

具体来说,将一项监管任务部署到各级监管网格的方法是,通过任务分解,将分项任务部署到具体网格,根据各级监管网格的监管责任分解,确定各级监管网格中该任务的监管主体(指明什么机构、具体哪位领导)和监管人员;根据对各级监管网格中监管对象的梳理成果指定该任务涉及的由特定监管主体和监管人员负责的监管对象及细分的分项工作任务;明确各级监管网格内工作目标、监管要求(如,任务完成期限)、监管反馈的时限要求(如,工作目标完成信息的交流时限)、工作规范、行动措施和考核标准;检查各级监管网格中执行该任务所需的监管运行保障情况并做好准备。

监管任务的实施

任务自上而下分解完毕后,即可利用已确立的安全生产网格化监管运行机制,结合执行该任务的具体业务流程开展工作,组织实施。

安全生产网格化监管的信息化方法

安全生产网格化监管系统是以落实政府监管责任为目标,以安全生产网格化监管体系的信息化及安全生产监管业务网格化部署实施的信息化为主要内容的安全生产政府监管业务系统。

1.安全生产网格化监管系统作用

首先,安全生产网格化监管系统将网格化监管体系信息化——包括将监管网格划分成果信息化;将监管主体(本级网格涉及的部门和领导)和监管人员信息化;将监管对象(包括本级网格直辖企业、第三类对象和直接下级网格涉及的部门和领导)信息化;将监管主体和监管人员的监管责任信息化(包括目标责任书、安全承诺、所负责的监管对象,明确的监管责任是监管授权的基础);对网格内的监管运行保障内容(队伍人员编制、装备设施配置、标准规范建立等)落实并信息化;将安全生产网格化监管运行机制信息化(规划为管理、监督和信息三大模块,其中管理、监督模块负责监管业务流转与处理,信息模块负责统一信息展现)。网格化监管体系被信息化后,可为各种安全生产监管业务的信息化提供基础架构。

其次,安全生产网格化监管系统可将安全生产监管业务信息化。即,将具体的管理性业务、监督性业务逐渐实现为信息系统中的一个个业务处理功能,如,一级功能有基础信息、专项监管、综合监管、应急管理、培训教育、隐患排查、执法监察、事故处理、行政审批、投诉举报、督察督办、治理跟踪、内部监督、绩效考核等;再如,对专项监管功能而言, 二级功能可有主体责任评级、安全标准化达标评级、特种设备管理等。再如,对于应急管理,二级功能可有重大危险源备案、应急预案备案、应急资源管理、应急培训信息、应急演练信息、预警预测信息、事故救援信息等;对于应急资源,三级功能可有应急专家管理、应急队伍管理、应急装备管理、应急物资管理等。随着开发的持续深入,系统将可对各级监管网格安全生产日常监督管理业务提供广泛支持。

再次,通过在各种监管业务过程中推广安全生产网格化监管系统应用,可积累大量动态数据,从而建立起各种动态信息数据库,如隐患数据库、应急数据库、执法监察数据库等等,为数据的有效利用和价值挖掘提供了广阔空间,通过开发统计分析功能并结合地理展现方式,可有效支持对整体安全生产形势的把握、对安全生产不同侧面的评估、预测及对各种行动措施的决策。

2.安全生产网格化监管系统建设方法

系统建设总体策略

以地市为例,在全市建设一套信息系统,市级集中部署(可部署在地市级安全生产监督管理局),政府内网或专网运行,按网格分级授权,严格身份认证。区(市)、街(镇)不单独建立信息系统,只需具备访问市级系统的条件(终端电脑、政府内部网络、用户授权)。

系统设计原则

系统设计坚持实用性、安全性、可靠性、易维护性、开放性、可扩展性、兼容性、标准化原则。

系统功能设计

将系统整体划分为信息、管理、监督三大功能模块,规划19项一级功能(图1)。信息模块栏目结构及管理模块、监督模块功能结构的规划如图2所示。

附注

万米网格是运用网格地图的技术思想实施城市管理的基准单元,以1万平方米为基本单位,将城区划分成具体的网格状单元。每个“万米网格”长100米、宽100米,面积约1万平方米,一个网格一个代码。将所划分的“万米网格”组成一个整体的管理责任单元,在空间上和组织层次上形成市、街道、社区各自的网格化管理责任范围,实现管理区域的无缝拼接,消除城市管理盲区。每个“万米网格”配备若干名巡查监督员,负责对网格进行巡查,将发现的问题通过PDA(城管通),以电话、短信等形式传输到数字城管信息中心,实现对“万米网格”的信息采集。

城市部件管理法就是把物化的城市管理对象(城市市政管理公共区域内各项设施)作为城市部件,运用地理编码技术,将城市部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上,通过网格化城市管理信息平台对其进行分类管理的方法。

城市事件管理法是把人为或自然因素导致城市市容环境和环境秩序受到影响或破坏,需要城市管理部门处理并使之恢复正常的事情和行为作为城市事件,运用地理编码技术,将城市事件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上,通过网格化城市管理信息平台对其进行分类管理的方法。

编辑 林 静