什么在驱动着支撑着激励着我们

申相臣

可以说,中国公共财政改革的探索首先从地方兴起。1998年以来,焦作从地方实际出发,针对经济社会发展和财政工作中的矛盾与问题,以创新理念、体制、机制、制度、观念为重点,建立了包括收支程序、核算程序、监督程序、服务程序为一体的财政运行机制,走出了一条独具地方特色和创新精神的财政科学化、精细化管理的改革之路。作为焦作十年财政改革的亲历者,我的感受可以归纳起来为“四个基本”:一是基本前提;二是基本想法;三是基本做法;四是基本看法。

一、基本前提。焦作公共财政改革是在地方党委政府的正确领导和决策下,在上级财政主管部门的关心指导下,在焦作市财政局历届领导班子和全体人员的共同努力下,历经十多年探索,改革创新有效果,社会公众很满意,这是基本前提。为什么这么说呢?没有地方党委政府强力支持,改革难以持之以恒;没有上级财政指导帮助,改革难以坚持航向;没有先进理论引导,改革难免多走弯路;没有干事创业队伍,改革难免流于形式。也就是说,这些因素创造形成了焦作财政良好的外部环境和内部机制,公共财政改革才得以在焦作沃土上生根、发芽、开花、结果。当然,焦作是个小地方,处于中西部相对落后地区,在这个地方能够行得通,在全国其他地方,因为情况不一样,可能就不完全适用了,不一定适合所有地方;焦作财政是基层财政,与省财政和中央财政不是一个概念,不能相提并论,适应焦作财政的创新举措,不一定适合全省全国的情况。但是,财政发展势不可当,改革创新不会停滞,无论是否能够对中国公共财政建设有所裨益,我们都将以敢于天下先的勇气,任何时候任何情况下都坚持实事求是为民尽责,坚定不移持续推进公共财政改革。

二、基本想法。财政是党和政府执政为民履行职能的物质基础。改革开放30年特别是近10年来,一方面改革开放取得了巨大成就,人民生活水平显著提高;另一方面在经济社会生活中又遇到了许多矛盾和问题。从焦作来看,当时主要存在的突出矛盾有:一是社会经济问题频出。农村老百姓告状、上访的比较多,抽样调查70%左右都是因为农村的财务管理混乱,群众对村里面的集体资源资产资金管理不信任,经常上访告状。二是财政收支矛盾突出。一方面财政资金短缺,另一方面损失浪费严重,“小金库”屡禁不止,泛滥成灾。三是会计信息失真。经济秩序混乱,许多国企虚盈实亏,改制时问题暴露;许多事业单位虚报冒领骗取财政资金。这些问题带有普遍性。作为财政部门来说,是管还是不管?管必然触及矛盾得罪人!但财政的钱是老百姓的钱,浪费老百姓的钱是极大的犯罪!现在党委政府有要求,社会公众有诉求,财政部门责无旁贷,不能消极等待,必须主动出击。

我们按照市委市政府的要求,力求从体制机制上找到解决问题的治本之策。改革创新涉及到人们的思想观念、利益调整、制度创新和具体操作上的许多难点问题,财政部门首当其冲,积极主动,调查研究,理性思考,为市委政府提供了一系列的决策参考,并具体操作实践施行。其中,包括会计委派、部门预算、政府采购等,这些改革在1998-2000年全国领先,把预算内外甚至制度外的、所有的政府财政资金归到一个笼子里面,真正从体制机制制度上解决问题,收到了明显的效果。财政部门要为党委政府负责,要为老百姓负责,必须拿出有效的办法、措施和建议,真正解决这些矛盾问题,为民理财,造福桑梓。我们认识到,这就是许多专家教授考察焦作财政时,问询和论证并需要我们回答的,焦作财政改革源动力问题。

三、基本做法。我们是怎么做的?改革有风险,创新更艰难。我们知道怎么做是对的,如果不去做,上级也不会追究责任,但是我们没有这样做,而是从焦作实际和人民利益出发,义无反顾,一往无前。焦作公共财政改革创新10多年历程大致分为三个阶段:1998--2001年为改革高潮期;2002--2006年为改革巩固期;2007年特别是十七大以来进入改革新时期。1998年,针对当时财政收支矛盾爆发性的突出问题,为解决公务人员的工资和基层政府机构的正常运转,我们首先推行了会计委派制,及时有效化解了矛盾,并和后来的国库集中收付制度有效衔接,相得益彰,既坚持了会计委派制度的操作平台,又实现了国库集中收付,对持续推进复式预算、参与式预算和绩效管理等综合改革提供了一个很好的基础和操作平台。2007年,围绕党的十七大推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,深化公共财政改革的目标要求,我们提出“公共权力属于人民、公共财政服务人民”等新的理财思路和“尊重劳动者、服务纳税人”等新的服务理念,扎实推进“内部分权制衡、外部广泛参与”的新的改革措施,建设阳光财政、透明财政,提高政府财政管理绩效,促进了基本公共服务均等化。

我们主要做了以下六项工作:

1综合预算。把所有政府性财政收支,全部纳入到财政预算管理当中,解决体外循环、账外账、“小金库”等问题。从2000年开始进行综合预算改革,一方面是预算内的,一方面是预算外的,甚至把理论界所说制度外的所有资金都纳入综合预算管理。当时我们叫一个预算单位只有一本账,把所有的资金都纳入到一个部门的预算收支里面来,真正从体制上管住账本,实现了财务公开、经济民主。

2细化预算。我们当初提出细化预算,要求越具体越好。钱少,困难多,一分钱也要掰成两半花。一方面有总的公共预算,另外还有项目预算,哪个单位有什么项目,花多少钱,都是具体到项目,还要列入政府采购。“单位花钱不见钱,财政管钱不花钱”,财政资金由国库直接支付,办公用品又是集中采购。在项目支出上,根据工程进度,直接拨付到施工单位和供应商。从运作机制上提高了资金的使用效率。2007年以来,我们还编制了社会性别反应预算等8本复式预算,试编了焦作市中长期预算,财政预算管理水平得到大大提升。

3参与式预算。我们感到财政资金是老百姓的钱,就应该保障人民群众的知情权、参与权,让老百姓知道这个钱是干什么用的,并且还要征求他们的意见。对于财政的钱往哪个地方花,了解民众想法是什么,这就是公众参与。我们充分运用现代技术手段,根据各个部门申报的项目预算,筛选一部分与民生密切相关的,在网上公布,广泛征求社会公众的意见,适时举行财政项目专家论证、社会听证。过去,都是各个部门拼命向财政要钱,现在,各个部门不再随便要钱了,花钱就是责任,他们将钱花了以后,不仅要公开支出明细,还要交代效果怎么样,接受绩效评价和社会监督。

4绩效管理。过去,钱花出去了效益怎么样,没有一个科学的、符合实际的指标体系来评价认定。财政资金效益怎么样,这都需要绩效管理和问责。我们对老百姓关心的,政府投资比较大的,进行民生项目和重点项目绩效评价。在执行过程当中要到项目现场,有一些是工程现场,或者是政府采购的,都要看设备利用效率怎么样。绩效管理是一个非常远的目标,需要我们坚持不懈地努力。我们追求结果导向,追求老百姓真正享受到财政资金的实用效益,钱再少,也要搞绩效管理。

5监督到位。不论是部门预算,还是绩效管理,任何单位、任何个人,只有依靠制度,依靠监督,权力规范运行才能真正落实。我们从多年走过的路子来看,焦作财政还是有许多经验和规律可循的。其一,逐步探索出财政预算编制、执行、监督、评价“四权”的内部分权制衡监督机制和管理架构。搞编制的就专门搞编制,有编制程序,征求社会意见等一套办法;搞执行的就完全按照部门预算,项目预算资金按照时间进度、工程进度,严格执行到位;搞监督的就从编制到执行进行全过程的监督;搞绩效评价的就对预算项目引入外部评价,由第三方来评价的,好坏不是自己说了算。其二,建立健全了信息公开、项目公示、民意测评、人大公审等一系列公开民主程序和方法的“阳光财政”制度。为什么花这么多钱,社会公众的意见是什么,专家的意见是什么,最后人大通过的预算方案是什么,都要公开透明,接受社会监督。其三,形成了全员监督、全程监督、全方位监督的大监督工作机制。财政内部设立独立的监督委员会,由纪检书记担任主任,它是一个独立机构,不经规定程序,财政资金是出不去的。

6技术支撑。财政发展也好,改革也好,都需要现代技术手段的支撑。现代技术手段真正用起来,对我们财政科学化规范化管理促进很大。涵盖财税、统计、企业等经济信息的“财经沙盘”,与行政服务中心、财政服务大厅、政府门户网站、公共场所电子屏幕等形成相互补充的信息公开平台。“非税收入管理系统”财政监督信息化网络平台,实现了非税收入的自动分成和实时查询和实时监控,保证市级收入和资金安全。惠农资金“一折通”、社区公共卫生“服务卡”、公务消费“公务卡”,真正管好了政府财政预算内外资金。

多年的改革尽管触及了许多矛盾,但回头看效果还不错,得到了社会认可。特别是通过优化财政支出结构,加大饮水安全、公共卫生、社会服务等基本公共服务均等化投入,焦作基本公共服务均等化成效明显,人民群众共享到更多改革成果和经济实惠。世界银行TCC4项目评估显示,焦作市近5年来农村自来水建设占比44.6%,并相当于前10年总和,93%农村居民、90%城市居民感受公共卫生明显改善,新农合、文化站所等全部覆盖城乡,基本公共服务的范围和水平有了质的改善和提升,公共财政普惠城乡居民。同时,焦作财政连续两届蝉联全国文明单位,国家级的先进荣誉数十个,我们觉得这项改革是很值得的,是很有效果的,也是经过了10多年的时间和实践检验。

四、基本看法。也就是几点感受和体会。财政工作无小事,改革创新无止境。

改革需要不断完善。焦作是个小地方,站在市级这个层面深入思考,我们十多年的改革探索,虽然取得了一些效果,但站在全省全国看焦作,就会发现我们的工作还有许多不完善、不科学的地方,这是难免的,也是我们期望得到指点不断完善的。不管怎样,我们有一个基本的理念,不能因为追求完美就不进行改革,也不能因为不够完美就否定改革。

改革需要领导支持。取得地方党委政府以及人大、政协在内的领导支持至关重要。我们实施的每一项重大改革,都离不开市委政府的支持,没有这种支持,财政部门再正确,也会受到各种冲击。回顾这十多年,没有这个支撑是难以持续的。我们市里换了好几届领导,但是每一届领导都能够把财政作为社会经济发展当中的重要调控手段,或者是作为推动社会经济发展的一个有效措施,及时出台一些支持财政改革发展的政策和制度。我们每推进一项财政改革,都要有市委政府的文件,或者是人大的决议等,把这些作为政策、制度、办法,作为我们推进财政制度改革的制度保障和政策支撑。

改革需要优秀人才。财政工作需要有一支勇于自我革命、忘我牺牲、敢于触及矛盾的队伍。我们财政部门历届领导班子和干部职工都有一种事业心,有一种责任心,觉得财政工作太重要了,我们占有这个平台不为百姓办些事就没有价值,个人被淘汰是小事,如果因为自己不懂财政无所作为,甚至不思进取以权谋私,给党和人民的利益带来损失则是大事,必须立党为公,为民办事,就是这样一个基本的朴素的工作理念,驱动着、支撑着、激励着我们与时俱进,不断改革创新。

(作者系河南省焦作市财政局局长)