论高校负债运营的可持续发展机制

耿宝民,闫明超

(山东经济学院,山东济南250014)

论高校负债运营的可持续发展机制

耿宝民,闫明超

(山东经济学院,山东济南250014)

随着我国教育事业的发展,高等学校的办学规模日益壮大,而这一扩张过程中产生的高校过度负债问题已经制约了高等教育的良性发展。因此,深入分析高校负债运营行为,探讨过度负债问题成因,并提出解决路径,构建一种能够促使高校负债运营持续发展的机制,成为时代的客观要求。

高校;负债运营;可持续发展;机制

高校负债运营是我国经济转型过程中出现的新现象。1999年以前,我国高校向银行贷款只是个别现象且贷款数额较小,贷款的主要用途也不在于高校的基础设施建设,但1999年以后,随着扩招步伐的加快,我国高校的贷款规模迅速扩大。通过银行信贷的支持,高校自身规模得到了扩大,然而由于贷款制度失范,还款责任不明晰,出现了一些高校无力偿债、银行贷款风险巨大的局面,因而形成了高校过度负债问题。高校负债运营一方面可以解决教育发展中的资金短缺限制,一方面也为自身的可持续性发展带来债务风险,因此对高校负债运营方式的可持续发展机制的研究非常必要。

一、高校负债运营方式的选择

从投入结构等数据来看,我国高校负债运营的规模和力度不断加大。据中国社科院《2006年中国社会形势分析与预测》公布的数据显示,2005年末,我国高校的银行贷款总量约在1500亿到2000亿之间。高校扩招后,全国高校共投入5000亿元,其中政府投入仅为500亿元,剩下的都是高校通过贷款和收费解决的。截至2006年12月末,包括国家开发银行、5家大型国有商业银行、12家股份制商业银行和13家城市商业银行在内的主要银行业金融机构共向高等院校发放贷款2400亿元,其中5家大型银行共有高校借款客户2331户,贷款余额1800亿元,占上述各类机构高校贷款余额的75%。[1]

总的来看,高校采取负债运营方式、贷款迅速增长的原因有以下几点。

(一)高校扩招带来的巨额资金需求

从1999年高校扩招开始,我国高等教育实现了跨越式发展。1998年全日制招生规模108万人,到了2009年,高校招生规模达到629万人,是1998年招生规模的5.8倍,学生人数居世界第一。学生人数的增加对高校硬件条件的改善提出了迫切要求。学生教室、实验室、学生公寓、学生食堂、学生浴室等在有些高校已几十年没有更新过的硬件设施,远远不能适应迅速膨胀的学生人数的要求。各大高校纷纷搞基本建设,盖大楼、新建扩建校园,在这个过程中账面固定资产增加了5000亿元。在这5000多亿元资产的形成过程中,国家基本建设的财政收入只有500多亿元,高校通过各种渠道自筹2000多亿元,其他2000多亿元便形成了债务。

(二)地方政府方面的原因

地方政府对高校扩建积极性很高,不少地区把城市管理和市场运作等手段运用到高校管理,不惜投巨资开发“高校园区”、“大学城”,希望利用高等教育的发展拉动一个区域的经济发展,甚至是拉动一座城市社会、科技、教育的综合发展。于是“高等教育大众化”、“毛入学率”、“万人大学”就成了地方政府夸耀的政绩。地方部分领导的政绩观促使了他们热衷于高校扩张。另一方面,学生家长对接受高等教育的急切需求,迫使一些政府加大了对高等教育的投入。

(三)高校管理方面的原因

我国高校领导实行任期制。领导任期内的作为一般无“问责”“追责”之虞。这导致高校领导缺乏债务风险意识,从而造成决策上的短期行为,为了追求政绩而向银行大量贷款。另外,部分高校在管理和使用银行贷款方面责任意识不强,在基建项目立项阶段缺乏项目可行性的科学论证,在编制项目预算和申请贷款时没有对自身的财务状况和偿付能力做出理性的判断和评估。同时在资金支出过程中缺乏节制,浪费现象比较严重,严重降低了高校资金的使用效益。这样高校负债运营就违背了教育事业发展的本质需求,违背了通过负债发展教育的基本方向,产生负值经营的扭曲效应。

二、高校过度负债及其负效应

(一)高额利息支出增加了财务负担

由于高校借款时没有对其贷款项目和经济承受能力做充分的估计与规划,盲目、迅速增加贷款,扩大学校规模,导致负债总额太大,超出其经济承受的最大能力,势必导致学校年资金使用成本呈几何倍数增加,每年高额利息的支付也就成了高校固定的财务负担。特别是在银行银根紧缩的情况下,国家调高利息,高校的利息负担更加沉重。利息支出的增加必然会减少人员经费和其他公用经费支出,造成学校流动资金短缺,从而影响学校正常工作的开展。利息不仅不能使高校享受到财务杠杆的好处,还作为一项固定的大笔开支,成为高校每年数量巨大的支出,使高校财政出现困境。所以,高校负债的高额利息支出严重增加了其财务负担。

(二)过度负债导致资源浪费

通过银行贷款进行融资的便利性可能导致资源配置无效,例如严重的资产重复购置问题。在当今技术条件下,仪器设备等资产的折旧、淘汰率很高,重复购置将产生严重的浪费。贷款融资的便利性导致高校内部压缩支出、研究合理配置资源的动力不足,甚至使高校疏于财务管理,在资金需求和供给两类主体的博弈中容易让步,[2]结果很容易导致各个需求主体只从微观个体出发争取资金用于仪器设备的购置,而学校整体上则出现严重的重复购置现象,造成资源配置上的浪费。

(三)教学科研事业发展受到制约

1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第五条和第三十一条明确规定:高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才,发展科学技术文化,促进社会主义现代化建设,高等学校应当以培养人才为中心,开展教学、科学研究和社会服务,保证教育教学质量达到国家规定的标准。学校的中心工作应是“以培养人才为中心,开展教学、科学研究和社会服务”,学校的校长、书记的主要任务“以教学为中心,科研为重点”。而现实情况是存在着过度负债的高校为了保证学校的正常运转,部分学校负责人不得不以要钱为主要任务。一些高校设立专门的贷款机构负责学校与银行的转贷还款任务,并将完成“创收”指标分配到各教学科研学院系部,以完成“收入”指标情况做为考核干部指标之一。这些行为必然影响教学科研任务的完成,影响学校的中心工作的完成,从而降低教学质量,制约着学校的长远发展。

(四)过度负债损害高校的诚信和声誉

高校承担着民族兴盛的大业,育人是其第一任务。而育人与守约是统一的,一所失信于社会的高校,在教书育人上也不能示范学生。借款是要还的,高校要科学适度扩大规模,适度运用资金。信贷资金是有偿的,高校要对借款用途严格审核和论证,谨防出现支付危机。一旦出现负债危机,高校必然失信于银行及社会。高校负债运营可以使硬件设施建设规模扩大,而软件尤其是师资方面的建设可能很难跟上。结果是学校规模扩大了,师资力量却削弱了,教学质量下降了。对社会责任和学生培养不负责任的高校过度负债行为直接影响到学校的声誉,进而严重影响到教育发展大计。

面对高校负债运营可能引发的过度负债现象以及过度负债带来的诸多负效应,有必要通过相关约束和监督机制的建立和完善,构建高校负债运营的可持续发展机制,在有效防范高校过度负债行为的同时,利用负债经营的积极因素,推动高校通过负债来发展教育的实践。

三、可持续发展机制的构建

我国经济转型期间国家对高等教育投入不足,高校根据自身的偿债能力,适当负债能有效缓解高校发展中的资金短缺状况。但高校必须关注负债风险问题,要尽量避免和减少以上负面效应的出现。针对已经形成的巨额负债,政府和高校必须探求相应的解决方案予以应对,在短期内解决过度负债问题的基础上,构建促进高校可持续发展的良性长效运行机制。

一般而言,在短期内要想使高校摆脱负债运营的困境,有以下几条解决路径:政府加大财政投入,帮助其渡过难关;建立灵活的教育成本分担机制和补偿机制,扩大高校收费自主权;政府对高校贷款贴息,同时将短期贷款转为长期贷款;完善制度,尝试使用土地置换等办法化解债务危机。这些方法一定意义上可以化解眼前的债务危机,但如没有对高校融资的有效管理约束,难免会落入再次过度负债的境地,从而构成了“棘轮效应”。[4]因而,必须寻求构建一种适应高校可持续发展的管理机制,使高校跳出过度负债的怪圈,获得稳定健康的发展。这就需要构建高校合理负债经营的可持续发展机制。

(一)完善高校治理结构,建立高校融资的激励约束机制

我国公立高校作为一个行为主体,由于产权不明晰而导致对其监督和管理的制度失范,产生了风险承担上的模糊性,在风险的预见和风险的控制上有别于一般的经济主体,“风险厌恶”的特征明显较弱。[5]所以应进一步落实《高等教育法》,明确高校独立法人地位的责任与权力,建立高等教育的责任管理体系。从外部来看,高校负债成因之一是政府和银行对高校的监督和约束机制的缺乏,因此必须在完善高校产权的基础之上建立高校融资的激励约束机制,这主要包括两个方面,即激励相容约束和参与约束。在高校融资的机制中,如果把政府假设为委托人,高校管理者(主要指校长)假设为代理人,从而可以建立二者的激励相容约束(Incentive Compatibility Constraint简称IC)和参与约束(Individual Rationality Constraint简称IR)模型。[6]7-11

在委托—代理模型中,理论任务是通过委托人和代理人各自追求效用最大化的均衡机制来寻求解决委托—代理问题的最佳方案。委托人(政府)面临这样一个约束:代理人(高校管理者)了解的信息要比自己全面,他更加清楚自己的努力程度,二者信息是不对称的。而作为代理人,他在付出自己努力得到其报酬的同时,会受到努力带来的负效用影响,所以他会在二者之间权衡,最大化自己的效用。在这种情况下,代理人会利用自己的信息优势,降低工作努力程度,损害委托人的利益。因此理论上来说,最优激励契约必须满足两个约束限制:激励相容约束和参与约束。

1.激励相容约束(IC):激励相容约束表示代理人总是选择是自己期望效用最大化的e,因此任何委托人所希望的e都只能由经营者效用最大化行为来实现。假设e是委托人(政府)所希望看到的管理者的努力水平,E是高校管理者可以选择的任意行动方案集,e′是其中的任意行动方案,那么,只有当高校管理者从选择e中得到的期望效用大于或等于选择e′中得到的期望效用,高校管理者才会选择e,据此激励相容约束(IC)可以表示为:

2.参与约束(IR):参与约束表示代理人即高校管理者从接受激励契约中得到的期望效用不能小于不接受契约得到的最大期望效用。据此,参与约束(IR)可以表示为:可以认为是代理人所在同行业平均工资水平对应的效用水平)。

目前的问题是,在以上约束下,选择什么样的S(π)可以使委托人的效用最大化。模型结构为:

用分布函数的参数法求解得最优激励契约的一阶条件:

上述公式中,γ和μ是拉格朗日乘数。这就是著名的“莫里斯和霍姆斯特姆(Mirrlees—Holmstorm)最优契约条件”。1979年霍姆斯特姆给出了μ＞0的证明。上式中的可以表示高校管理者的努力程度对高校价值的贡献率。容易证明上述公式左边的函数是S(π)的函数,这意味着在信息不对称条件下,高校管理者所得与其努力大小对高校价值的贡献率成正相关关系。这种条件下,如果将经营管理者的收益与高校价值挂钩就可以激励其努力工作。

根据以上的委托—代理模型分析可以得知,在高校融资管理中,政府应当加强对高校管理者的激励,将办学效益与高校管理者的收益(包括经济上的和精神上的激励)挂钩,切实减少不良贷款。对高校管理者的绩效考核制度进行改革,将贷款使用效益与管理者的薪酬、升迁相结合,提高资金使用效益。防范高校负债风险,政府、高校和金融部门都应建立贷款资金项目责任制,责任到人,各负其责。如果出现问题,应问责相关负责人。

(二)提高办学效益,实现高校的可持续发展

除了增加投入,完善高校管理治理结构,还必须提高办学的效益,增强高校“造血功能”。在基本完成办学条件标准化建设和成功实现量的扩张的基础上,提高投资效益将上升为高校办学进程中的主要矛盾,其迫切性将日益凸现出来。因而高校必须尽快从追求办学的规模和速度转向注重办学的质量和效益上来。一方面要健全和强化财务预算约束,促进开源节流。高校年度预算管理在我国高校财务管理中还是一个非常薄弱的环节,有许多问题有待于研究解决。[7]高校应建立和完善预算管理监督机制,制定切实可行的还款计划。要按照贷款本息归还的时间、额度要求,合理安排调度资金,根据投资项目和日常开支所需,合理编制预算,加强收支管理,尽可能做到现金流入和流出的同步,避免出现资金周转困难。在预算执行过程中,财务部门在监督各部门收入的同时,要做好支出资金的及时足额到位。根据预算计划、财经法规对支出进行有效监督,确保预算的顺利执行,从而使预算管理更好地为学校的发展服务。另一方面,加强产学研的联合,推进科研成果转化。除了“节流”,更重要的是“开源”。高校是人才的聚集高地,高校应充分利用智力优势,加快成果转化。出让专利和技术是高校获得经济回报的一种形式,虽然目前专利转让费还不是很可观,在高等院校的经费收入中所占的比例仍然微不足道。但考虑到其快速的发展势头,专利转让不仅可能成为大学与企业合作的一种重要形式,而且很可能成为高校经费收入中的最亮点。高校出让专利可以为学校带来资金,用这笔资金再投入到新的科研项目中,还会带来学校科研的良性循环,可以在生产专利产品过程中为学生创造工作机会。大学有知识创新优势,企业有管理和市场营销的长处,因此加强产学研联合能够达到互利双赢的目的。

(三)改革高校投资管理体制,创新融资渠道

相对于高校建设所需要的高额资金,财政拨款和传统的融资方法已经显得力不从心,发挥资本市场作用,创造新的融资工具,聚集有效资源是一条值得探索的途径。我国高等院校的改革和发展没有得到资本市场的有力支持,高等院校从资本市场筹措的资金十分有限。

从国际上看,美国是世界上高等教育最发达的国家之一,当别国高教经费处于“危机”状态时,仍能保证源源不断的教育经费投入。通过对美国高校经费来源的研究,发现在其背后拥有一套面向市场且富有成效的高校资金运营机制。美国高校经费融资渠道主要包括联邦、州以及地方政府拨款、学杂费、销售收入、科研经费和专利收入、捐赠以及其他收入等,从美国公立高等教育机构经费来源构成的变动趋势看,政府拨款与学费虽然仍然占据较大的比重,但有逐年下降的趋势;学杂费的变化比例不大,20世纪最后十年间只上升了2.4%,如果将通货膨胀、经济发展迅速等因素列为之中,则可视为零增长;社会捐赠比例增长速度较慢,但一直呈上升趋势;销售和服务收入虽变动幅度不大,但所占的比例较大,成为美国高校经费第三大筹措渠道。[8]

从高等院校发展的历史和国际比较看,其速度和规模在很大程度上取决于金融资本的投入规模及其投入金融资本量的配置效率。在现实的经济运行过程中,高等院校只有与资本市场有机融合,引入高投入、规模化的融资手段,才能加快发展。从我国国情看可以考虑采取下列融资机制。

1.产业投资基金。产业投资基金是20世纪中期首先在美国出现的一种特殊投资基金,它以特殊产业为投资对象,以求长期稳定收益为目的,吸引对特定产业有兴趣的投资者的资金,用以扶持这些产业的发展。作为一种新型的融资方式和融资工具,其投资方式主要有股权投资和可转换债权投资等,这一特点决定了产业投资基金不同于银行贷款等债务性融资,有利于降低项目融资成本,减轻债务负担,使项目能够正常运转。教育产业投资基金以战略投资者的身份出现在资本市场,其投资目的在于长期的资本收益和基金资产增长,不要求很高的流动性,可以长期持有高等院校的股权,通过资产的增长而实现投资目的,这正符合高等院校基础设施建设和高科技项目开发对资金的需求。因此,在高等院校发展过程中可以充分发挥产业投资基金这一新型筹资方式的优势,聚集民间资本,投资于教育产业,缓解高等院校发展中所面临的建设资金不足的问题。不过目前由于国家尚未正式出台有关产业投资基金的法规,有关教育产业投资基金的设立还存在着一定的难度。

2.高校基础设施BOT项目融资。BOT项目融资是市场经济国家对公共基础设施建设所采取的一种投资模式。其内容主要指公共项目“建设—经营—移交(转让)”(Build-Operate-Transfer)运营模式的简称。即公共项目建设方(一般为政府)暂时让渡所有权和经营权,以此引入市场经济其它经营主体,进行企业化运作,经营合同期满后,项目无偿交还给建设方(政府)。由于我国已确立了市场经济发展战略,随着近几年市场要素的不断完善,高等院校基础设施引BOT项目融资不仅具有必要性,而且具有可操作性。由于追求资本增值的本能,现在国内外都存在一部分资金寻找投资出路。在高等院校基础设施实行BOT项目融资方式后,社会资金可通过这个“平台”,顺利进入高等院校基础设施领域。投资者通过对高等院校基础设施科学经营,取得长期稳定、风险相对较少的投资回报。另外,国家产业政策支持这一方式。国家对高等院校基础设施产业,首先开放了后勤产业领域,提出高校后勤产业社会化模式。国务院主持召开了四次全国高校后勤改革会议,提出对高校已建成的后勤设施及相关人员与学校脱钩,实行社会化、企业化经营。对新增后勤设施,充分利用市场经济手段筹措建设资金。

3.其他渠道筹集资金。积极开展社会服务,这包括教育服务,也包括科技服务。加强与企事业单位合作,为其提供技术咨询、培训等,增加高校收入。吸引社会、企业对学校基础设施建设进行投资,并使其拥有一定时期的使用权,投资成本可以通过收取相应的费用来收回;发展校办企业,将智力成果转化为生产力,增加资金补充,增加学校资金的同时体现了对社会贡献体;[9]加强筹款管理工作的统一领导,建立募捐机构,细化募捐目标,发挥校董作用,加强与国内外各界的联系与合作,多渠道、多形式募集资金和接受社会捐赠。建立与市场经济相适应的产权结构,高校办学不应该让国家全部包下来。至2003年底,哈佛大学的基金规模已达到160多亿美元。而目前我国大多数高校的产权结构完全属于国家投资。因此,我们应该探索引入社会资金投资于高校,以改善高校的资本结构;随着经济发展水平的提高,可以靠发行教育债券和教育彩票方式增加融资;积极吸引留学生,抢占国际教育市场等。

[1]许金召.我国高校过度负债现象解析及基本对策[J].财税纵横,2009,(5).

[2]杜莉.关于高等学校外部融资负债经营的理性思考[J].管理世界,2007,(1).

[4]赵宏斌.高校负债经营的价值诉求、制度失范与风险规制[J].复旦教育论坛,2007,(3).

[5]欧阳萍,张鲁萍.高校负债筹资管理及风险防范[J].企业经济,2006,(4).

[6]张红凤,孔宪香.股票期权制度:理论、实践、反思[M].北京:经济科学出版社,2003.

[7]黎晓林.高校的负债规模及风险的防范问题[J].山东经济,2004,(1).

[8]杨攀,杜志红.公立高校贷款法律缺失问题研究[J].辽宁教育研究,2007,(11).

[9]张济琳.利用资本市场为高校融资问题初探[J].上海改革,2001,(12).

(责任编辑刘迎秋)

G64

A

1672-0040(2010)05-0091-04

2010-04-08

本文为山东省中青年科学家科研奖励基金“中国政府规制政策选择与治理结构重构”(BS2009SF012)的相关成果。

耿宝民(1976—),男,山东莱芜人,山东经济学院讲师,主要从事高等教育研究。